Reforma javne uprave

Sugestije i prijedlozi na Nacrt Strategije reforme javne uprave u Crnoj Gori 2016-2020 (MUP, avgust 2015) u okviru javne rasprave

Oblikovanju sistema strategije javne uprave, prišlo se veoma odgovorno i sa stanovišta znanosti sa semantikom poznavanja trendova i elemenata i strukturnih elemenata sistema javne uprave, što se ogleda i kroz strukturni dio - stanje javne uprave, koja kroz analitičko-sintetički metod pruža uvid u funkcionalne i organizacione sastojke javne uprave, što je za svaku pohvalu, jer je analitički pristup conditio sine qua non svakog projekta. Nažalost, takav pristup nedostaje u mnogim segmentima legislativnog sitema Crne Gore, zbog čega je naš zakonodavni sistem sagrađen na slabim temeljima - nedostatak nauke, filozofije, društvene empirije, istorije i znanja.

Dokumentu o kojem je riječ, u načelu upućujem pohvale i podršku, ali sam slobodan da radi njegove potpunosti ukažem na neke ideje, u načelu i pojedinostima.

Položaj i zaštita zaposlenih

Sistemu javne uprave, nedostaje koncept javnih službi: funkcionalno-organizacioni. Javne službe su dio sistema javne uprave i one obavljaju veliku društvenu zadaću u sistemu javnog i privatnog prava, preko sistema javnih ovlašćenja, kako u domenu ekonomskog, tako i u domenu sistema društvene nadgradnje (željeznice, pošte, energitika, komunalni sistemi, javni putevi, zdravstvo, škole, muzeji, arhivi) i sve je to nezamjenljivi dio života građana, pa su javne službe glavni beočug u lancu servisa javne uprave.

Treba urediti položaj zapošljenih u sistemu javnih službi, pa umjesto sistema državnih službenika treba prići sistemu regulacije javnih službenika - državni službenici, javni službenici, javne službe, javna uprava, opštinske samouprave.

Nedostatak navedenih elemenata onemogućava potpuni strategijski pristup naučnom i empirijski zasnovanom sistemu javne uprave - bez javne službe i javnih službenika sistem javne uprave je bez svojih temeljnih organskih djelova - kao tijelo bez nogu ili ruku, i kao takav u startu onemogućen za svoje vitalne atribucije.

Postojeći sistem državnih službenika treba hitno osloboditi neprirodne i pravno i socijalno neodržive podjele na državne službenike i namještenike, što je protivno ustavnim načelima jedinstvenog položaja zaposlenih u sistemu uređenja rada, duboko dekadentno, diskriminatorno i ponižavajuće, a socijalnoj, pravnoj i moralnoj tradiciji Crne Gore - neshvatljivo. Ta podjela je relikt sistema nenarodnog režima Kraljevine Jugoslavije, koja je uništila ljudsko dostojanstvo, posebno crnogorskog naroda, i ona je izbačena iz sistema još 1950. godine, kao nemoralna i protivna pravnim postulatima, djelo je srpske pravne tradicije koja je razlikovala ljude i po socijalnom statusu. Još je Zakonom o činovnicima građanskog reda Knjaževine Crne Gore iz 1902. uređen položaj svih zapošljenih u crnogorskoj javnoj upravi i svi su bili činovnici - od pomoćnika ministara, državnih sekretara, preko načelnika do kurira i svi su se zvali činovnici i bili podjeljeni u devet platnih razreda. Nepojmljivo je da u XXI vijeku Crna Gora vrši razlike po osnovu socijalnog statusa ljudi, što bi bilo isto kao kad bi u opštem režimu rada sve zaposlene podijelili na radnike (majstore) i šegrte. To je velika socijalna diskriminacija nepojmljiva crnogorskom građanskom društvu i crnogorskoj moralnoj tradiciji. Ova diskriminacija u pogledu socijalnog statusa dvije kategorije zaposlenih u javnoj upravi vještačka je po svojoj pravnoj prirodi i ne zavisi od upravnih atribucija iz nadležnosti službeničke kategorije, a mogla bi se upodobiti sa analogijom, odavno pohranjenom u muzej starina, kada su radnici bili podjeljeni na majstore i šegrte.

Sudsku zaštitu prava javnih službenika treba izjednačiti sa sudskom zaštitom prava u opštem režimu rada i povjeriti je sudovima u opštem režimu nadležnosti, pa su sada državni službenici diskriminisani jer imaju reducirana procesno-pravna sredstva za svoju zaštitu koja se ostvaruje pred Upravnim sudom, što je neprirodno i condractio in adiecto, a najbolje bi bilo ustrojiti sudove rada, đe i radnici i službenici ostvaruju isti sistem zaštite kako je to u Sloveniji i mnogim zemljama EU. Sistem jednakosti podrazumijeva i sistem jednake pravne zaštite, a službenički sistem je samo specifični sistem radnog prava i radnih odnosa. Samo akti imenovanja, postavljenja i razrješenje, kao i upravni akti, mogu naći svoj put zaštite pred Upravnim sudom.

Nagrađivanje

Treba unaprijediti sistem nagrađivanja javnih službenika kroz novi platni sistem, jer je sadašnji temeljno retrogradan, nepravičan, i zasniva se na eksploataciji znanja i sposobnostima. Tu je potrebno integrisati velike poznavaoce sistema rada i organizacije javne uprave i sadržaj njihovih poslova i javnih atribucija, inkorporirati nauku, crnogorsku tradiciju i savremene upravno-pravne sisteme naprednih zemalja čovječanstva, ostavljajući slobodnu zonu pravu kolektivnog pregovaranja u javnoj upravi i javnim službama.

Zakletva i depolitizacija

Neophodno je inaugurisati zakletvu vjernosti svih javnih službenika u zakon kojim se uređuju službenički odnosi, što je veliki nedostatak, kako moralni tako i pravni, koji istovremeno ignoriuše jedinstvenu pravnu tradiciju Crne Gore od XV vijeka do 1990, kada je i u socializmu postojala tzv. svečana izjava. Zakletva vjernosti konvalidirana je u princip lojalnosti, umjesto u princip vjernosti, kroz zakonodavni sistem. Lojalnost i vjernost su dvije kategorije, filozofske, pravne , moralne i religijske. Napredne zemlje čovječanstva zakletvu vjernosti integrišu u svoje ustave, a velike korporacije privatnog prava i u svoje statute, jer ne samo da službenik mora biti vjeran državi, nego i radnik mora biti vjeran svojoj korporaciji, sve dok službuju, odnosno rade. Podsjećam na zakon obšči crnogorski i brdski iz 1858. - Ustav u materijalnom smislu, Zakon opšti i zemaljski iz 1855, Zakon o činovnicima građanskog reda 1902, u kojima je utvrđen sadržaj zakletve vjernosti, koje su bile jedinstvene i originalne u svjetskoj državno-pravnoj tradiciji, kao i socijalističke zakone CG od 1946-1990. Zakletva vjernosti bila je predviđena u eksprertskoj verziji Ustava iz 2005. i u Nacrtu Ustava CG iz 2007., ali je po zaključku Odbora za ustavna pitanja delegirana u zakonodavni sistem, kako bi se Ustav usvojio dvotrećinskom većinom, što je bilo tragično. Nakon donošenja novog Ustava, bilo je potrebno nanovo organizovati državne organe i ustanove, a postojeći službenici bili bi kontrektualni do novog natjecaja, jer je poznato da su na referendumu 2006. oko 70 % javnih službenika i činovnika glasalo protiv Crne Gore, jer je crnogorska administracija puna predrasuda na nacionalnu nezavisnost, nacionalnu i vjersku multikulturalnost, i vjernost shvata kao lojalnost - obećanje društvenog trenutka i vremena umjesto državi kao umnoj tvorevini i zajednici službenika koji su punomoćnici njene državne atribucije. Ovaj sistem je poznat u SAD, Japanu, Francuskoj, Njemačkoj, a najbolji je bio kroz istorijski tok Crne Gore, zbog čega je ona održala svoju faktičku nezavisnost dugu jedanaest vjekova. Javni dužnosnik i službenik stupa u državnu službu nakon što položi zakletvu vjernosti pred državnim organom. Trebalo bi sve novouposlene u državnoj i javnoj upravi jednom godišnje okupiti na svečani prizor polaganja zakletve vernosti, na Ivanova korita ili Cetinje, što bi pshiloški i kulturno dalo snažnu semantiku jednoj takvoj ustanovi. Radni dan za službenike širom SAD počinje intonacijom državne himne. Konverzija zakletve vjernosti iz Zakona u njenu lojalnost kroz etički kodeks je velika prevara, ali ona mora da se konvertuje preko etičkog sistema u zakonodavni veće semantičke snage i ciljeva.

Državnu i javnu službu treba depolitizovati, ali svi službenici su partijski organizovani, a većina Crnu Goru doživljava kao privremenu, pa su umjesto da budu vjerni - samo lojalni, a to znači da iz straha za svoj položaj vrše državne atribucije.

***

Moje poštovanje za autore ove Strategije, sa željom da neka moja viđenja, ovdje istaknuta, shvatite kao moj izraz potrebe za unapređenjem sistema javne uprave, isključivo sa naučnih i socijalno-filozofskih razloga i potreba, kojima sam posvetio svoju naučnu vokaciju, izučavajući, u teoriji i praksi, prirodu i ciljeve radno-pravnih i službeničkih sistema kroz ideje prava na rad i slobodu rada, kroz specifičnosti službeničkih sistema kao dijela opšteg sistema uređenja rada, jurističkih potreba državne i javne uprave u Crnoj Gori, zasnovanih na njenoj pravnoj i moralnoj tradiciji i velikom socijalnom načelu jednakosti, ali i zahtjeva savremenih standarda prosvijećenih civilizacija.

( dr Čedomir Bogićević )