Državljanstvo: Posljednji bedem državnog suvereniteta na prodaju?

Od 1. oktobra 2018. godine počinje primjena Odluke Vlade o izmjeni i dopuni Odluke o kriterijumima za utvrđivanje naučnog, privrednog, ekonomskog, kulturnog i sportskog interesa Crne Gore za sticanje crnogorskog državljanstva prijemom, po kojoj će crnogorsko državljanstvo biti dostupno zainteresovanim pojedincima koji su spremni da ulože 250.000 do 450.000 eura u neki od razvojnih projekata odobrenih od strane Vlade Crne Gore, iako ne ispunjavaju uslove iz člana 8 Zakona o crnogorskom državljanstvu (kao što su rezidencija, poznavanje crnogorskog jezika, otpust iz državljanstva druge države, itd).

Ovo znači da bogati investitori neće morati da čekaju u redu, kao obični građani, već će dovoljno novca investiranih u razvojne projekte, bez otpusta iz državljanstva druge države, biti dovoljan uslov za dobijanje tzv. “zlatnog pasoša”, uz opravdanje takve prakse “nacionalnim interesom”.

Ovaj pogram, u praksi poznatiji kao ekonomsko državljanstvo ili državljanstvo putem investicija, ima za cilj povećanje privrednih aktivnosti i kretanja kapitala, a biće ograničen na 2.000 najreferentnijih aplikanata iz zemalja koje ne pripadaju Evropskoj uniji i to tokom perioda od tri godine.

Prikazano na ovaj način, čini se da prodaja državljanstva ima benefite kako za budžet države, tako i za investitora u potrazi za sigurnim mjestom za sebe i svoj novac. Međutim, ovaj program otvara ključna etička i pravna pitanja. Da li je državljanstvo postaje roba koju možemo kupiti za novac? Da li investitori treba da imaju bolji tretman samo po bogatstvu, a ne po zaslugama? Da li ovakav program predstavlja eroziju ideje o državljanstvu kao političkoj, pravnoj, kulturnoj vezi pojedinca i države? Ili, po riječima Jelene Džankić: “Kakav je građanin koji kupuje državljanstvo, i obrnuto - kakva je država koja ga prodaje”? I na kraju, da li je program ekonomskog državljanstva u suprotnosti sa osnovnim načelima prava EU, čijem članstvu Crna Gora godinama teži iskazujući privrženost evropskim integracijama čak i u preambuli Ustava?

Treba se prisjetiti burne reakcije Brisela i evropske javnosti kada je u jeku ekonomske krize, 12. novembra 2013. godine, parlament Malte odlučio da malteško državljanstvo, a time i evropsko državljanstvo, stavi na prodaju po cijeni od 650.000 eura. Primjena ovog zakona odložena je zbog oštre reakcije domaće i međunarodne javnosti koja je rezultirala debatom u Evropskom parlamentu 15. januara 2014, dokazujući vitalnu važnost ovih pitanja, kako na nacionalnom, tako i na evropskom nivou, podsjećajući da evropsko državljanstvo ne smije biti na prodaju po bilo kojoj cijeni, te da će programi ekonomskog državljanstva na Malti i u drugim državama članicama i kandidatima za članstvo ostati pod lupom Evropske komisije.

Evropska pravna i politička misao podijeljena je u pružanju odgovora koji bi razriješili dilemu “etičke i pravne” legitimnosti ovakvih programa na najmanje dvije grupe. Oni koji smatraju da je državljanstvo “pravna veza između pojedinca i države”, koja ne sadrži nikakve etičke odrednice; da države imaju suvereno pravo i legitiman interes da zakonom o državljanstvu privuku “bogate, lijepe, pametne ili uspješne”, pa da “zlatni pasoš” u suštini nije ništa drugačiji od široko rasprostranjene prakse dodjele državljanstva uglednim sportistima, naučnicima, inovatorima itd. (Kochenov). Sa druge strane, druga grupa smatra da nikakav ekonomski interes ne može može opravdati ideju prodaje “posljednjeg bedema suvereniteta” za novac, i da u skladu sa presudom Međunarodnog suda pravde Nottebohm, između podjedinca i države moraju postojati “prave i efektivne” veze (“real and effective ties”) kako bi se dodijelilo državljanstvo (Becker, Shacher, Džankić). U tom smislu, neoliberalistička deformacija i transakciona logika urušavaju srž ideje pripadnosti političkoj zajednici stavljajući na prodaju nešto što se ne smije kupiti, a to je veza između pojedinca i države. Po riječima Roberta Zile, člana Evropskog parlamenta: “Državljanstvo se treba zaslužiti, a ne samo dodijeliti pojedincima sa dubokim džepom”.

U evropskom kontekstu, dodjela ekonomskog državljanstva može predstavljati ozbiljan bezbjednosni rizik, jer evropski pasoš otvara vrata bezviznom režimu za mnoge države i omogućava slobodu kretanja i druga prava koja pripadaju evropskom građaninu. Iako 22 od 27 država članica EU imaju zakone o državljanstvu koji sadrže klauzule o diskrecionom pravu države da izda državljanstvo zarad “nacionalnog interesa”, Brisel insistira da državljanstvo treba dodijeliti samo u slučajevima gdje postoji stvarna veza sa državom. U odsustvu regulative na evropskom nivou koja reguliše ovu oblast, Evropska komisija je putem pregovora uspjela da ostvari svoj cilj, tako da trenutno ne postoji ni jedna država u EU koja nudi državljanstvo samo na osnovu ulaganja, već se, pored dubokog džepa, mora ispuniti još poneki uslov.

Ipak, u normativnom smislu, trenutno pravo EU ne ostavlja puno prostora za borbu protiv prodaje pasoša ili drugih politika koje stvaraju nove državljane Unije. Sud pravde u Luksemburgu, kao ultimativni tumač prava EU, tvrdi da države članice imaju eksluzivno pravo da propišu uslove za sticanje i gubitak državljanstva, ali da one to moraju raditi imajući u vidu pravo Evropske unije. Kako je u predmetu Rottman revolucionarno utvrdio da države članice nemaju pravni monopol u slučajevima koji se tiču gubitaka evropskog državljanstva, u bliskoj budućnosti primjenom principa proporcionalnosti moguće je da će se uslovi za sticanje evropskog državljanstva takođe naći na dnevnom redu.

U svjetlu gore navedenog, program dodjele državljanstva na osnovu investicija, koji je pripremila Vlada Crne Gore, može donijeti ekonomsku korist, ali i usporiti put ka članstvu u EU, jer se promocijom ekonomskog državljanstva značajno udaljavamo, umjesto da se približavamo evropskoj tekovini. Ono što je sigurno je da se ovakvim normativnim rješenjem sigurno ne možemo priključiti EU, zbog čega je razumljiva Vladina odluka da program za investitore ograniči na period od tri godine.

Iz perspektive demokratije, omogućavanjem državljanstva putem investicija, rađa se zabrinjavajući trend: povezivanje državljanstva sa društvenom klasom. U pogledu ispunjavanja uslova za prijem u crnogorsko državljanstvo, naš Zakon, uz austrijski, i dalje ostaje jedan od najrestriktivnijih u Evropi, dok sa druge strane u pogledu sticanja državljanstva putem ulaganja - postaje najliberalniji. U ovoj borbi između konzervativizma za obične građane i neoliberalizma za bogataše, ne treba izgubiti iz vida i čestu netransparentnost ovih programa, jer države imaju diskreciono pravo da zadrže informacije kome su dale državljanstvo, zadržavajući tako i informaciju kome su “prodale dio naše duše.”

Autorka je magistar ustavnog prava Evropske unije Univerziteta u Granadi

( Mr Aleksandra Vukašinović )