Pravna praznina

Zakon o finansiranju političkih partija trebalo bi vrlo brzo biti predmet ozbiljne revizije ukolio se želi obezbjediti zaokružen i efektivan sistem nadzora i kontrole izbornih procesa

Misao Valtazara Bogišića da „zakon je zakon, ma kako opor bio“ univerzalan je pravni princip koji obavezuje. Međutim, postoje zakoni koji jesu „opori“ ne zato što snagom državnog mehanizma uspostavljaju željeni poredak, već zbog „pravnih praznina“ koje urušavaju integritet države.

Nedovršen zakon

Zakon o finansiranju političkih partija spada u red onih zakona koji se po pravilu donosi (mijenja) „u zadnji čas“ i to uobičajeno pred izbore. Kao takav ostavlja mnoge nedorečenosti, koje se iz ciklusa u ciklus saniraju „brzim intervencijama“, koje opet proizvode nove probleme.

Dug i uporan rad državnih organa, nezavisnih pravnika i NVO-a, sredinom prošle godine doveo je do modela koji je bio vrlo blizu pravog rješenja. Međutim, usljed nemogućnosti dobijanja potrebne većine u parlamentu nije zakonski adekvatno izvedena pozicija Državne izbore komisije (DIK), što se kao nedostatak već pokazalo u postupku nedavno sprovedenih izbora.

Primarno, DIK nije profesionalizovan, nijesu mu jasno izvedene nadležnosti i osobito nije precizirana njegova uloga u pogledu podnošenja prekršajnih prijava. Upravo ove činjenice nalažu da se sada kada je društvo lišeno pritiska izbornog procesa pristupi doradi ovog zakona, na način da se eliminišu „pravne praznine“ koji stvaraju probleme u njegovoj primjeni.

Nedopustivo je da u pravnom prometu postoji zakon kojim se normira zabrana javnog oglašavanja i zapošljavanja u državnim organima, angažovanje zaposlenih u državnim organima u izbornim procesima u toku radnog vremena, skupljanje potpisa za političke partije u službenim prostorijama itd, a da se za slučaj postojanja ovih zloupotreba precizno ne utvrdi organ nadležan za pokretanje prekršajnih postupaka.

Članovi 18. i 21. ovog Zakona, kojima se zabranjuje zloupotreba državnih institucija i resursa, obesmišljavaju se na način što nije jasno izvedena nadležnost DIK-a da podnosi prekršajne prijave za slučajeve njihovog kršenja. Naravno, kada kažem DIK ne mislim ne ovakav trenutno uspostavljen DIK koji nije profesionalizovan i nema stručnu službe koja bi sprovodila potrebne postupke i radnje.

Stoga, zakonska promjena pozicije DIK-a neminovna ukoliko se odista želi do kraja uvesti red u izborni postupak i jasno ostvariti funkcija nadzora (monitoringa) nad sprovođenjem izbora, odnosno primjene ovog zakona. Primarna odgovornost za ovo je na novom sazivu crnogorskog parlamenta, koji ne bi trebao čekati na upozorenja EU ili GRECO, već bi sam trebao, kroz izmjene i dopune zakona, eliminisati ovu pravnu nedorečenost.

Hrvatski model zakona

Dodatan razlog za doradu ovog zakona je i činjenica da on poznaje samo institut „političke partije“, zanemarujući da one nijesu jedini učesnici izbornog procesa. Hrvatski zakon (kojeg preporučujem kao model) u samom naslovu otklanja mnoge nedoumice i nosi naziv Zakon o finanisranju političkih aktivnosti i izborne promidžbe (kampanje). Ovim zakonom se uređuje način finansiranja ne samo političkih stranaka već i nezavisnih zastupnika (kandidata) i nezavisnih lista (lista građana) koji takodje mogu biti aktivni sudionici izbornog procesa i biti zastupljeni u skupštini.

Hrvatski zakon takođe na vrlo precizan način razdvaja dvije važne funkcije – nadzor nad primjenom zakona i reviziju. Prva funkcija je u punom kapacitetu u nadležnosti izborne komisija (Državno izborno povjerenstvo), a revizija u nadležnosti vrhovne državne revizije (Ureda za reviziju).

Takođe, uvedeni su dvije kategorije sankcija – administrativna i prekršajna. Administrativna sankcija je posebno značajna i djelotvorna jer za slučaj nezakonitog rada politička partija gubi ili djelomično gubi pravo na sredstva iz budžeta. Upravo ova sankcija najsnažnije pogađa neodgovorne sudionike izbornog procesa i primorava ih na zakonito postupanje.

Navedeni primjer hrvatskog zakona trebao bi biti predmet interesovanja ne samo od strane državnih organa već i samih političkih organizacija koje će se vrlo brzo susresti sa problemom objavljivanja i kontrole finasijskih izvještaja.

Partije na potezu

Način na koji je u postojećem crnogorskom zakonu uređen postupak kontrole (revizije) izvještavanja je model kojeg, kao takvog, nema u uporednim sistemima drugih država. Po sili zakona on je izvodljiv ali je necjelishodan.

Stoga i u ovom segmentu trebalo bi dodatno proučiti hrvatski model, ne samo jer je prošao sve filtere Evropske komisije i GRECO-a, već primarno zato što uspješno funkcioniše. Po ovom zakonskom rješenju revizija se sprovodi nad jedinstvenim godišnjim izvještajem političke organizacije, a u izbornim periodima partije svoje posebne izvještaje o potrošnji sredstava dostavlaju izbornoj komisiji, koja vrši nadzor u toku samog trajanja izbornog procesa. Na ovaj način uspostavlja se efektivna kontrola tako što u toku samog izbornog procesa postoji organ koji promtno interveniše i obezbjeđuje regularnost procesa (u našem slučaju to bi bio DIK) i organ koji svake godine vrši finansijsku reviziju poslovanja političkih organizacija i o tome izvještava Skupštinu (što je u crnogorskom pravnom poretku isključiva nadležnost vrhovne državne revizije - DRI).

Trenutno važeći crnogorski zakonodavni model ima neprihvatljivu sistemsku grešku na način da se DIK, usljed nedorečenosti zakona, proglašava nadležnim da podnosi prekršajne prijave za zloupotrebe iz navedenih članova 18. i 21., a na drugoj strani DRI je po sili zakona „primorana“ da vrši ne samo godišnje revizije (što je slučaj u Hrvatskoj i drugim zemljama) već revizije svih izbornih procesa i na državnom i na lokalnom nivou. To može dovesti da primarne, ustavom definisane, nadležnosti vrhovne državne revizije (DRI), zbog objektivnog ograničenja njenih unutrašnjih kapaciteta, atrofiraju što se ne smije dopustiti sa stanovišta javnog interesa i njene ustavne pozicije.

Obaveznost da ukažu na ove „nedorečenosti“ u zakonu nemaju samo NVO koje se uporno trude da skrenu pažnju na navedeno, već prije svega državni organi, sami učesnici izbornog procesa i oni poznavaoci pravnog sistema koji po prirodi svoje profesije nose tu odgovornost.

P.S.

Stari latini su zapisali errando discimus (griješeći učimo). Pošto evidentno postoje propusti u normativnom sadržaju vrijeme je da pokažemo da smo i nešto naučili. Stoga je za očekivati da će novi 25-saziv crnogorskog parlamenta ući u postupak izmjena i dopuna ovog zakona, tim prije što ne zna ko je nadležan za kontrolu sljedeće izborne kampanje – predsjedničkih izbora.

( Prof. dr Branislav Radulović )