Anđeli i novac

Izgradnja demokratskog društva i uspostava odgovorne vlasti nije moguća bez institucionalnih mehanizama kontrole, posebno u dijelu raspolaganja javnim finansijama i državnom imovinom.

Izborom 25. saziva crnogorskog parlamenta, najviši predstavnički dom pored svoje zakonodavne funkcije dodatno će biti u obavezi da razvije i svoju kontrolnu funkciju na koju, kao nedovoljno iskorišćenu, ukazuje Evropska komisija.

POLITIČKA KONTROLA

Kraj godine je period kada se kroz skupštinske procedure usvajaju završni računi budžeta i revizorski izvještaji. U budžetu većine država koncentriše se oko 40-45% BDP i stoga su neophodni institucionalni mehanizmi kontrole kako bi se osiguralo da se raspolaganje državnim sredstvima vrši na zakonit način i u skladu sa utvrđenom namjenom i iznosima.

Parlamentarna kontrola, kao bazični princip, proklamovana je još Deklaracijom o pravima čovjeka i građanina (1789.) u kojoj stoji da „građani imaju pravo da provjere sami ili posredstvom svojih predstavnika potrebu javnog doprinosa nosioca javnih funkcija“ i da društvo ima pravo da „zatraži od svakog javnog funkcionera odgovornost za njegovo administriranje“.

Izabrani politički predstavnici građana, međutim, u većini slučajeva nijesu dovoljno stručno osposobljeni da do kraja sprovedu valjanu kontrolu finansijskih izvještaja o potrošnji budžetskih sredstava i usljed toga efektivna budžetska kontrola zahtijeva prethodno postupanje vrhovnih državnih revizorskih institucija. Tako npr. Savezni računski sud Njemačke (osnovan 1714.) godišne izvrši između 1.000 i 1.300 revizija i u javnosti se prepoznaje kao „anđeo čuvar“ njemačkih para, a vrhovna državna revizija SAD (1921), zbog uspješne revizije raspolaganja novcem poreskih obveznika, stekla je epitet „budnog oka Kongresa“.

Kvalitetna budžetska kontrola i državna revizija danas su neizostavan dio i za ispunjenje „Kopenhaških kriterijuma“ u procesu pridruživanja EU, jer se njenim funkcionisanjem institucionalizuje princip sadržan u stavu škotskog teoretičara D. Hjuma da „samo kontrola ljudskih radnji obezbjeđuje dobru vladavinu“.

IZ TROUGLA U ČETVOROUGAO

Savremeni ustavni sistemi, napuštajući tradicionalni koncept Š. Monteskijea o podjeli vlasti na tri grane, u cilju uspostave odgovorne i kontrolisane vlasti sve više afirmišu koncept „četvorougla“.

Vrhovna država revizija, kao sui generis nezavisan i samostalan organ, ne pripada niti jednoj od tri klasične funkcije vlasti, ali ima ustavno i zakonsko ovlašćenje kontrole rada svih drugih državnih organa. Kao segment četvrte grane vlasti ona u postupku revizije utvrđuje nepravilnosti, ali istovremeno ne može sama sankcionisati njihove počinioce. Izuzetak je npr. Francuski računski sud koji može izricati jednu vrstu prekršajnih sankcija, ali druge vrhovne državne revizije u EU, po pravilu, nemaju mogućnost sankcionisanja. Pored kontrolne funkcije vrhovna država revizija ima i zadatak da unapređuje javne finansije, pa je tako Evropski revizorski sud, koji nema klasičnih sudijskih nadležnosti, pored „eksterne revizione kontrole svih prihoda i izdataka EU“ osnovan sa ciljem „unapređenja finansijskog poslovanja Unije“ kako bi gradjanima EU osigurao „što veću vrijednost za uloženi novac“.

U slučaju Crne Gore, po uzoru na EU, izvještaji vrhovne državne revizije su konačni i protiv njih više nije moguće voditi postupak pred drugim organom u cilju promjene utvrđenog činjeničnog stanja i izraženog mišljenja. Skupština, takođe, nema ovlašćenje da glasa o izvještaju vrhovne revizije o izvršenim revizijama, već samo da se, na osnovu nalaza i mišljenja sadržanog u njemu, izjašnjava o prihvatanju ili odbijanju godišnjeg zakona o završnom računu koji podnosi Vlada.

Mutatis mutandis – vrhovna državna revizija je glavni oblik finansijske kontrole čije nalaze Skupština koristi u postupku kontrole nad izvršnom vlašću.

KORAK NAPRIJED

Na XXI simpozijumu UN, održanom 2011, usvojene su preporuke u kojim se naglašava neophodnost daljeg razvoja saradnje između nacionalnih parlamenata i vrhovnih revizija kako bi se “pružila podrška većoj transparentnosti i odgovornosti koje će pozitivno uticati na povjerenje javnosti u vladu i jačanje demokratije” (tač. 35.) i “sprečavanja korupcije u skladu sa UN-ovom Konvencijom protiv korupcije (UNCAC).

U saradnji sa Međuparlamentarnom unijom (IPU) vrhovne državne revizije intezivirale su saradnju u cilju izgradnje većih kapaciteta nacionalnih parlamenata da “vrše nadzornu funkciju i omogućavanja participacije građana u budžetskim postupcima”. Posebno se dokumentom UN sugeriše usvajanje posebnog protokola o saradnji sa nadležnim skupštinskim odborom za budžet sa ciljem da budu: “prepoznate od strane građana kao institucije koje žele da doprinesu poboljšanju života građana, uključujući i stvaranje dodate vrijednosti za državu i društvo, time što će odgovarati na zahtjeve građana u pogledu podizanja odgovornosti nosioca javnih funkcija i u pogledu iskorjenjivanja korupcije” (tač. 15 zaključaka UN/INTOSAI).

Činjenica da u Crnoj Gori još ne postoji dokument kojim bi se preciznije uredio postupak razmatranja izvještaja vrhovne revizije implicira da bi budući saziv Odbora za ekonomiju, finansije i budžet Skupštine CG trebalo da inicira donošenje akta kojim bi se procesno unaprijedila budžetska kontrola.

SA ILI BEZ KAZNE

Povrede i kršenja u raspolaganju javnim sredstvima mogu biti različitog stepena društvene opasnosti i u zavisnosti od toga moguća je prekršajna ili krivična odgovornost. Nesasvjestan, neodgovoran ili nezakonit rad subjekta revizije može imati za posljedicu i tzv. političku odgovornost nosioca javnopravne funkcije, koja za posljedicu može imati smjenu ili prestanak mandata.

Evropski revizorski sud, usljed činjenice da nema pravosudnih ovlašćenja i da ne može goniti počinioce povreda, ukoliko postoje slučajevi koji ukazuju na mogućnost prevare, korupcije ili drugih nezakonitih aktivnosti, na osnovu Sporazuma sa Evropskom kancelarijom za antikorupciju (OLAF), istoj dostavlja svoja saznanja na osnovu kojih ona dalje preduzima detaljne istrage i radnje prema tužilaštvima u zemljama članicama EU.

Kada je u pitanju prekršajna odgovornost korisnika budžeta ona nije predviđena crnogorskim sistemskim zakonom o budžetu. Činjenica da je državna revizija u prethodnom periodu kod subjekata kontrole utvrdila postojanje nepravilnosti u planiranju budžeta, korišćenju gotovine, nenamjenske potrošnje, neevidentiranja prihoda, zadržavanju novca na računima komercijalnih banaka bez evidencije u glavnoj knjizi trezora, nepravilnosti u vršenju javnih nabavki itd, otvara pitanje ponovnog uvođenja kaznenih odredbi u zakonu o budžetu ili donošenja posebnog zakona o fiskalnoj odgovornosti.

Sistemski zakoni o budžetu u Hrvatskoj, BiH, Srbiji ili Makedoniji predviđaju kaznene odredbe i prekršajnu odgovornost lica odgovornih za pripremu, usvajanje i izvršenje budžeta. Po opsežnosti prednjači Zakon o državnom proračunu Hrvatske koji je najdetaljniji u regulisanju pitanja prekršajne odgovornosti i kojim se predviđaju novčane kazne od 21.000 do 50.000 kuna.

P. S. Statutom grada Budve iz 1700. bilo je uređeno da "ukoliko je nekome povjereno da ubira neki opštinski porez, naređujemo da je obavezan da ga ubira pravilno i po uputstvima i da o tome položi račun sudijama i vijećnicima. Ukoliko ne položi potpuni obračun, plaća na ime kazne 4 perpera i naknađuje štetu, a da više ne može dobiti državnu službu".

Novi saziv crnogorskog parlamenta mogao bi, za početak, uzeti ovaj primjer đe je prije ravno 312 godina bila uređena odgovornost nosilaca javnih ovlašćenja u pogledu raspolaganja javnim sredstvima.

bane.rd@t-com.me

( Prof. dr Branislav Radulović )