Prva godina druge strategije

Protekla je prva godina primjene Strategije reforme javne uprave za period 2011–2016. i Akcionog plana za njeno sprovođenje. Riječ je o drugoj Strategiji reforme javne uprave od devededestih naovamo. Ona prva, realizovana je sa ograničenim rezultatima u periodu od 2002. do 2009. godine.

U prilog modernizaciji, racionalizaciji i profesionalizaciji, Strategijom reforme javne uprave 2011-2016. godine prepoznata je potreba za unapređenjem vladavine prava i odgovornosti javne uprave; poslovnog ambijenta, kvaliteta javnih usluga, kao i institucionalne stabilnosti, funkcionalnosti i fleksibilnosti sistema javne uprave. Ovi ciljevi, kako je to u Strategiji prepoznato, treba da budu praćeni povećanjem transparentnosti i etičkog nivoa u javnoj upravi, što bi sve doprinijelo daljoj integraciji države u evropski administrativni prostor.

Međutim, u upravljanu procesom reforme primjetni su brojni problemi. Naime, iako je Strategijom predviđena obaveza šestomjesečnog izvještavanja ona nije ispunjena, pa ni godinu dana od početka njene primjene nisu dostupni izvještaji o realizaciji predviđenih aktivnosti.

Tijelo koje je utvrđeno kao nadležno za koordinaciju aktivnosti na ostvarivanju ove Strategije, Savjet za regulatornu reformu i unapređenje poslovnog ambijenta, održao je samo dva sastanka od usvajanja ovog dokumenta, ali nikada nisu razmatrane aktivnosti predviđene Strategijom. Očigledna je potreba da se obrazuje posebno tijelo čiji bi zadatak podrazumijevao koordinaciju posla na reformi državne uprave.

Jedan od evidentnih problema je nejasna raspodjela nadležnosti i odgovornosti između Ministarstva unutrašnjih poslova i Ministarstva finansija u vezi sa ključnim poslovima na realizaciji Strategije. Uzimajući u obzir značaj reforme javne uprave, kao „krovne“ za sve druge reforme u zemlji, od izuzetne je važnosti striktno utvrđena institucionalna koordinacija procesa, kako bi se izbjegla „loša komunikacija“ između odgovornih isntitucija i preklapanje nadležnosti.

Ono što je učinjeno u prvoj godini reforme javne uprave u Crnoj Gori uglavnom je rezultat uključivanja reforme državne uprave u sedam prioriteteta Evropske komisije koji zahtijevaju visok stepen uslaglašenosti sa kriterijumima za članstvo. U okviru realizacije Akcionog plana na ispunjavanju preporuka EK usvojeni su zakoni o državnoj upravi, o državnim službenicima i namještenicima, teritorijalnoj organizaciji i Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave.

Utemeljene su organizacione promjene koje su pojedine organe uprave pozicionirale kao “organe u sastavu” ministarstava. Takođe, predviđena je centralizacija inspekcijskog nadzora i postojanje jedinstvenog inspektorata što je novina u odnosu na prethodno rješenje kojim je inspekcijski nadzor bio organizovan u resornim ministarstvima.

Uprava za inspekcijske poslove će početi sa radom do kraja maja ove godine, dok će se inspekcijski poslovi fazno objedinjavati i to u prvoj fazi do kraja ove godine, a u drugoj do kraja 2013. Krajem decembra usvojena je Pravno-institucionalna analiza organizacije sistema državne uprave sa prijedlogom budućih rješenja. Međutim, problemi u usvajanju Zakona o unutrašnjim poslovima pokazali su da Vlada nije jedinstvena u odnosu prema sistemskim i specifičnim rješenjima organizacije sistema države uprave.

Naspram ostvarenog ostale su brojne neispunjene obaveze predviđene Akcionim planom za realizaciju Strategije. One uključuju uspostavljanje obaveznih programa obuke za pojedine kategorije službenika/namještenika; unapređenje upravljanja ljudskim resursima kroz centralnu kadrovsku evidenciju i redovno ocjenjivanje rada državnih službenika i namještenika.

Upravo one koje se odnose na racionalizaciju i modernizaciju službeničkog sistema. Na problem slabe administracije koja je uz to snažno ispolitizovana “opominje” Evropska komisija u izvještajima o napretku Crne Gore iz godine u godinu. U pokušaju da odgovori na problem “glomazne i nefunkcionalne administracije”, Vlada Crne Gore je u Strategiji reforme javne uprave 2011-2016. godine kao strateški cilj postavila usvajanje evropskih standarda za zapošljavanje koji uključuju i mjere za smanjenje broja zaposlenih, uz plan usvajanja socijalnih programa za prekobrojne.

Međutim, sama Strategija ne objašnjava na koji način će se smanjenje broja zaposlenih postići, a da to ne šteti efikasnosti rada same uprave. Problem se dodatno komplikuje time što je rad državne uprave “opterećen” manjkom kvalifikovanog kadra koji može da “iznese” teret sve većih obaveza u procesu evropske integracije. Za očekivati je da će sve složenije obaveze iz “evropske agende” uticati na jačanje političke volje koja će voditi stvarnom napretku u pravcu depolitizacije i racionalizacije državne uprave u Crnoj Gori.

( Stevo Muk )