Razumno je odustati od primjene spornih odredbi Zakona o slobodi vjeroispovijesti

Sporne odredbe Zakona o slobodi vjeroispovijesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica (“Zakon”), koje se tiču imovine, još nisu počele da se primenjuju, ali su namere vlasti iz brojnih zvaničnih izjava i onoga što je saopšteno Venecijanskoj komisiji (VK) već postale jasne. To pruža mogućnost za sagledavanje ovih odredbi i njihove buduće primene iz ugla prakse Evropskog suda za ljudska prava (u daljem tekstu “Sud”) u zaštiti prava na imovinu. Isti pristup mora imati i Ustavni sud kod ocene ustavnosti.

Za početak, treba ponoviti da svako ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, na osnovu Ustava Crne Gore i člana 1 Protokola 1 Evropske konvencije o ljudskim pravima. Da bi država to pravo mogla da ograniči ili oduzme, ona mora da donese precizan zakon, zasnovan na utvrđenom javnom interesu, kojim obezbeđuje da ograničenje ili oduzimanje imovine bude srazmerno, tj. bez preteranog tereta za dotadašnjeg vlasnika. Ovo, po pravilu, znači, da se u slučaju legitimne i legalne eksproprijacije ili nacionalizacije obezbeđuje pravična naknada i da postoji pravičan sudski postupak u kome takva odluka može da se preispita. Ove uslove za ograničenje imovinskih prava u skladu sa Konvencijom u konkretnom slučaju možemo da testiramo u pet tačaka.

1) Čija je imovina?

Ako bi se SPC (njene eparhije u CG), obratila Sudu, razmatralo bi se da li je uopšte imala imovinu koja joj je oduzeta odlukama državnih organa na osnovu Zakona. Vlada bi rekla da nije, jer smatra da su nepokretnosti kojima SPC raspolaže bile u državnoj svojini do 1.12.1918, a naknadno u društvenoj svojini do 90-ih godina, kada su nezakonito upisane na SPC, pa kako se ne može smatrati da je imovina zakonito stečena, nije joj ni mogla biti oduzeta (Mišljenje VK, tač. 62, 64).

To da SPC nije vlasnik Vlada bi morala po Zakonu da dokaže u upravnom postupku koji bi se vodio pre promene upisa vlasnika imovine. Sporno je da li je crkvena imovina do 1.12.1918. bila u državnoj svojini (imajući u vidu Bogišićev Opšti imovinski zakonik koji je tada važio), sporno je da li je imovina zaista nezakonito upisana na SPC 90-ih godina, kao i koji će se dokazi o pravu svojine stranaka i kako ceniti u postupku. Sporno je da je Vlada u pravu kad kaže da SPC nema pravo na sticanje svojine održajem. Posebno je sporno to što o svim ovim složenim pravnim, istorijskim i činjeničnim zahtevima treba da odlučuju vladini upravni organi (Katastar i Ministarstvo finansija) u upravnom postupku, dok Upravni sud i Vrhovni sud samo proveravaju zakonitost njihovih odluka.

Evropski sud za ljudska prava je kao pretpostavku o postojanju “imovine” uvažavao izvod iz katastra nepokretnosti (Prokopovich, 2004 § 37), a smatrao je odlučujućim to što se osoba u određenom vremenskom periodu u pravnom prometu smatrala stvarnim vlasnikom (Bečvar and Bečvarova, 2004 § 131). Pridao je značaj i održaju kao načinu sticanja svojine manastira, uzimajući u obzir njihovu dugu istoriju (The Holy Monasteries, 1994). Na osnovu navedenog bi se mogao očekivati zaključak da se radilo o imovini SPC i oduzimanju te imovine od strane države, pa bi se krenulo u dalje ispitivanje opravdanosti tog postupka.

2) Da li postoji javni interes?

Zvaničnog obrazloženja o cilju donošenja spornih odredbi nije bilo u okviru Predloga zakona koji je dostavljen Skupštini, pa zato obrazloženje tražimo u izjavama zvaničnika. Potpredsednik Vlade i ministar pravde je objasnio da je cilj da se preispita pravna valjanost upisa verskih objekata SPC u katastar 90-ih godina. Venecijanskoj komisiji je rečeno da je cilj zaštita kulturne baštine. Predsednik države je konačno, objašnjavajući potrebu za donošenjem Zakona, saopštio da je Crnoj Gori potrebno da ima sopstvenu pravoslavnu crkvu da bi učvrstila nacionalni identitet i suprotstavila se mešanju iz Srbije. Izjave jasno upućuju na zaključak da je cilj Zakona da imovina kojom raspolaže SPC postane državna, kako bi država mogla da je da na korišćenje Crnogorskoj pravoslavnoj crkvi, i tako je promoviše.

Ovakav cilj nije u skladu s Ustavom, prema kome je Crna Gora građanska država, u kojoj su verske zajednice odvojene od države i ravnopravne, i gde svi moraju da su jednaki pred zakonom. Nadležnost državnih organa nije da stvaraju verske zajednice, ni da neke od njih favorizuju, ni da im obezbeđuju imovinu, a posebno ne tako da drugoga liše prava svojine bez pravične naknade. Iako je Sud prilično tolerantan prema tome kako politička većina procenjuje javni interes, sporno je da li bi interes jačanja jedne verske zajednice na uštrb druge prihvatio kao legitiman, jer je diskriminacija zabranjena. Što se tiče zaštite kulturne baštine, taj cilj bi se posmatrao u svetlu Zakona o zaštiti kulturnih dobara, koji tu zaštitu već propisuje. Ovaj zakon dozvoljava i eksproprijaciju kulturne baštine u privatnoj svojini, ali opet, samo uz pravičnu naknadu.

3) Da li je oduzimanje imovine u skladu sa zakonom?

Na osnovu saopštenja iz Vlade da je cilj primene Zakona preispitivanje upisa SPC u katastar, može se očekivati nezakonita primena člana 62 Zakona, koji ne govori o tome da izvod iz katastra nije validan dokaz prava svojine. Taj član propisuje da bi kao državna svojina u katastar mogle da budu upisane samo one nepokretnosti za koje ne postoje dokazi o pravu svojine verskih zajednica. Prema pravnom poretku Crne Gore, izvod iz katastra je dokaz o pravu svojine, posebno kad istekne rok od tri godine od saznanja za upis, u kome zakonitost upisa može da se ispituje na osnovu Zakona o državnom premjeru i katastru. Ovaj rok je za državu odavno istekao, jer su njeni organi od 90-ih godina znali za te upise.

Ako bi se sada Zakon primenjivao kako Vlada očekuje, da se izvod iz katastra ne prihvata kao dokaz prava svojine i da se citirana odredba tumači kao da glasi “za koje ne postoje drugi dokazi o pravu svojine osim upisa u katastar”, onda bi to bilo protivno zahtevu da pravo na imovinu može da se ograniči samo u meri koju dopušta zakon. Ovo se može posmatrati i kao pitanje kvaliteta zakona, koji po evropskom standardu mora da spreči vlast da ga proizvoljno primenjuje, kao što namerava. Jedini način na koji bi se zakonitost upisa sada mogla zakonito ispitati je u krivičnom postupku zbog izvršenja krivičnog dela, npr. zloupotrebe službenog položaja, čija je posledica nezakonit upis u katastar nepokretnosti. Postavlja se pitanje zašto država ignoriše ovu legitimnu pravnu mogućnost.

4) Da li je oduzimanje imovine srazmerno?

Oduzimanje imovine je dozvoljeno samo ako je srazmerno, ako ne predstavlja preterani teret za onoga kome se oduzima. Ovo po pravilu znači da se mora obezbediti pravična naknada, kao što propisuju i Ustav Crne Gore u članu 58 i Zakon o eksproprijaciji. Međutim, Zakon ne propisuje nikakvu naknadu, jer Vlada smatra, kako je objašnjeno, da on i ne dovodi do oduzimanja imovine.

5) Da li je imovina oduzeta u pravičnom postupku?

Prema novom Zakonu, o pravu svojine verskih zajednica odlučuje se u upravnom postupku i upravnom sporu, nasuprot važećim procesnim zakonima po kojima je za imovinske sporove nadležan parnični sud.

Vlada je netačno uveravala VK da novi postupak obezbeđuje isti nivo zaštite kao parnični postupak. Upravni postupak nije kontradiktoran postupak, kakav se zahteva (Hentrich, 1994 § 42, 49, 56), a ni upravni spor ne dostiže obećani nivo zaštite jer: a) se svodi na proveru zakonitosti upravnog akta kojim je već oduzeto pravo svojine; b) teret dokazivanja je prebačen na stranu kojoj je imovina oduzeta, za razliku od parnice, gde upravo onaj ko osporava pravo na nečiju imovinu to pred sudom treba i da dokaže, i c) uskraćuje se jedan nivo sudske zaštite. Tako je univerzalni procesni režim za zaštitu imovinskih prava u Crnoj Gori, samo za verske zajednice, tj. SPC koja jedina nema ugovor sa državom, promenjen tako da pogoduje državi koja namerava da postane vlasnik predmetne imovine. Čak i ako bi Upravni sud postupao u svemu kao parnični sud, jedna instanca u sudskoj zaštiti bi nedostajala, a teret dokazivanja ostao na štetu onoga kome je imovina oduzeta, što ukazuje na nedovoljno pravičan postupak u odnosu na postojeći pravni sistem.

Venecijanska komisija je uslovno dala zeleno svetlo Zakonu o slobodi vjeroispovjesti na osnovu uveravanja predstavnika Vlade da on zapravo ne odstupa od pravnog poretka Crne Gore, i da ne propisuje rešenja kojima se ad hoc regulišu pitanja imovine verskih zajednica. Međutim, u kontekstu drugih važećih zakona, koje VK nije analizirala, sporne zakonske odredbe daju drugačiju sliku.

Očigledno je da bi oduzimanje imovine na osnovu odredbi novog zakona teško prošlo test poštovanja garancija prava na mirno uživanje imovine Evropske konvencije o ljudskim pravima i Ustava Crne Gore. Bilo bi razumno već sada odustati od primene spornih zakonskih odredbi i otvorena pitanja regulisati u okviru važećeg pravnog poretka. Duža verzija teksta je dostupna na www.hraction.org i dostavljena je Vladi

( Tea Gorjanc Prelević )