Blažić: Partije nemaju ekskluzivitet da kreiraju izborni sistem

Dekan Fakulteta za državne i evropske studije, Đorđije Blažić, kazao je da nije siguran da bi najavljena inicijativa predsjednika Vlade o nastavku pregovora sa opozicijom, u ovim okolnostima mogla rezultirati napretkom u reformi izbornog zakonodavstva, s obzirom na stepen nesaglasnosti poslanika u Odboru za sveobuhvatnu reformu izbornog zakonodavstva u odnosu na pojedina ključna pitanja.

“Osim tih, subjektivnih razloga, realno postoji i objektivan razlog koji me upućuje na ovakav zaključak, a to je veoma kratak vremenski period do održavanja parlamentarnih izbora u septembru, da bi se sve neophodne tehničke i druge pripreme mogle blagovremeno izvršiti i obezbijediti opšte prihvaćeni konsenzus političkih aktera za slobodne i fer izbore po novom zakonu”, ocijenio je Blažić koji je, u ime akademske zajednice, bio član Odbora za sveobuhvatnu reformu izbornog i drugog zakonodavstva.

On je istakao da upravo međusobno nepovjerenje političkih aktera nije dovelo do saglasnosti oko ključnog Zakona o izboru odbornika i poslanika.

“Nadajmo se da će razum i očekivanja građana uticati na partije i njihove poslanike da shvate da ni oni nemaju ekskluzivno pravo da izborni sistem kreiraju u skladu sa partijskim interesima, već da je riječ o jednom od najvažnijih zakona kojima se uređuje ostvarivanje suverenog prava birača da kreira ustavotvornu i zakonodavnu vlast, kao i lokalni predstavnički organ, a samim tim preko Skupštine Crne Gore i skupština lokalnih zajednica i ostale državne i lokalne institucije”, rekao je Blažić u intervjuu Vijestima.

Premijer Duško Marković najavio je mogućnost ponovnih razgovora oko izbornih uslova. Da li je u ovom trenutku realno očekivati napredak u tom smislu, jer ga u Skupštini nije bilo?

Upravo međusobno nepovjerenje političkih aktera, o čemu sam u nekoliko navrata na sjednicama upozoravao pojedine članove Odbora iz reda poslanika, nije dovelo do saglasnosti oko ključnog Zakona o izboru odbornika i poslanika. Iako su napori civilnog sektora, akademske zajednice ali i političkih aktera u Odboru za sveobuhvatnu reformu izbornog zakonodavstva učinili značajne korake u njegovom oblikovanju, ipak još uvijek nije sve urađeno u onoj mjeri koja bi bila u punoj saglasnosti sa ustavno-pravnim uređenjem ostvarivanja prava građana na suverenitet i realizacije aktivnog i pasivnog biračkog prava.

Rekli ste ranije da partije nemaju ekskluzivno pravo da izborni sistem kreiraju u skladu sa partijskim interesima, ali nažalost takva je praksa. Da li je moguće i kako je mijenjati?

Naravno, partije u formalno-pravnom smislu nemaju pravo zakonodavne inicijative, a samim time ni ekskluzivno pravo na kreiranje izbornog zakonodavstva. U formalno-pravnom smislu partije ne učestvuju direktno u zakonodavnom postupku, ali indirektno preko svojih poslanika participiraju u kreiranju zakonodavstva i izbornog sistema.

Pravo zakonodavne inicijative je locirano na Vladi Crne Gore kao dominantnom predlagaču zakona, poslanicima i građanima kroz takozvani institut “građanske inicijative”, ali ne i na odborima Skupštine Crne Gore. Odbori su samo radna tijela Skupštine koji razmatraju materijale koji se pripremaju za Skupštinu uz mogućnost poslanika da djeluju amandmanski na ponuđene predloge zakona, ali ne i da odlučuju o zakonima.

Takođe, proces zakonodavne procedure podrazumijeva da nacrti zakona prolaze procedure takozvanih javnih rasprava kojima se omogućava participacija u zakonodavnom procesu svim zainteresovanim subjektima da daju predloge, mišljenje, sugestije na pripremljene nacrte zakona prije utvrđivanja predloga zakona od strane nadležnih subjekata.

Svakako da bi i nacrt izbornog zakona i drugih zakona koji tangiraju izborni sistem trebalo da prolazi redovnu proceduru. Posebno je procesno pravno interesantna pozicija Odbora ze sveobuhvatnu reformu izbornog zakonodavstva, koje je privremeno radno tijelo Skupštine, a koje je preuzelo proces pripreme reformi seta izbornih zakona.U tom smislu nije sasvim jasno zašto je dat ekskluzivitet poslanicima, jer je izborni zakon samo jedan od zakona koje donosi Skupština, a koji po pravilu priprema resorni organ uprave. U ovom slučaju to bi bila nadležnost Sekretarijata za za zakonodavstvo, a predlog zakona bi u tome redovnom zakonodavnom postupku utvrdjivala Vlada.

Međutim, specifičnost izbornog sistema je isključila redovnu zakonodavnu proceduru, kao produkt političkih dogovora, tako da pravo zakonodavne inicijative preuzimaju poslanici kao stalni članovi odbora, uz stručnu pomoć pridruženih članova iz NVO sektora i akademske zajednice, što je u svakom slučaju korisno za poslanike i Skupštinu.

Za razliku od formalno-pravnih aspekata i formiranja Odbora za sveobuhvatnu reformu izbornog zakonodavstva, sa mješovitom strukturom redovnih članova - poslanika sa pravom predlaganja zakona i pridruženih članova iz akademske zajednice i civilnog sektora kao pridruženih članova bez prava zakonodavne inicijative, materijalno pravni aspekt - prvo zakonodavne inicijative, locirano je samo na poslanike koji će predložiti Zakon. Međutim, u ustavno-pravnom smislu pravo zakonodavne inicijative nije isključivo vezano za Vladu i poslanike već i za ustavno građena kroz takozvani institut “građanske inicijative” tj. prava 6.000 birača da preko poslanika takođe mogu predlagati zakone Skupštini, na način kako je svojevremeno donijet i Zakon o restituciji.

Šta biste predložili, poučeni iskustvom koje ste imali sa partijama u Odboru za izborno zakonodavstvo?

Razumijem izraženi interes partija za reformu izbornog zakonodavstva ali se mora voditi računa i o interesima drugih subjekata u društvu a posebno građana Crne Gore, kojima treba omogućiti pravo da daju svoja mišljenja i sugestije na ovaj set zakona kao što daju mišljenja i na druge zakone. Time se poštuje i opšti pravni princip jednakog postupanja organa u jednakim pravnim stvarima, konkretno u zakonodavnom postupku.

Nažalost, česte opstrukcije političkih subjekata dovode u poziciju “svršenog čina” zakonodavni proces zbog raznih razloga političke prirode, da se ne može sprovesti redovna zakonodavna procedura donošenja zakona. U prvom redu je riječ o sukobima interesa političkih partija lociranih u Skupštini kojima je često važnije pitanje cjelishodnosti nekih zakonskih rješenja nego njhova neustavnost, što se najeklatantnije vidi kroz pitanja uvođenja otvorenih lista u skladu sa članom 45 i 82 Ustava Crne Gore i pitanje neustavnosti redovnog finansiranja političkih partija, pravnog statusa izbornih organa ali i drugih pitanja u posebnim zakonima iz oblasti biračkih spiskova, državljanstva, korupcije… koji tangiraju izborni sistem u cjelini.

Ja sam u svom akademskom djelovanju u više navrata upozoravao poslanike kao redovne članove odbora da se mora voditi računa i dati apsolutni prioritet poštovanju međunarodnog prava i ustavnim načelima vladavine prava te nužnom usaglašavanju izbornog sistema sa Ustavom Crne Gore, a ne razlozima političke cjelishodnosti partija. Politička cjelishodnost pojedinih rješenja ne može imati primat u odnosu na međunarodno pravo i unutrašnje ustavno pravo, jer su oni granice uređivanja svih pravnih odnosa, pa i odnosa u izbornom sistemu.

U jednom od intervjua ste naveli da je izborni zakon mijenjan više puta i da se stalno o istom priča iznova, a opozicija stalno govori da je problem primjena zakona a ne oni sami?

Da, na žalost od osnovnog teksta Zakona o izboru odbornika i poslanika iz 1998. godine do danas izborni zakon je mijenjan čak 15 puta i do danas nije usaglašen, po mom uvjerenju, sa Ustavom iz 2007. Godine. Tako da čak ni nomotehnički nije prihvatljivo da nakon novog Ustava nije donijela novi jedinstveni Zakon o izboru poslanika i odbornika u skladu sa novim Ustavom, što sam jasno naznačio u Analizi izbornog sistema i drugim posebnim analizama dostavljenim Odboru.

Nisam saglasan da je problem samo u primjeni zakona. Naprotiv, mnogo veći je problem u neustavnosti ključnih instituta izbornog sistema, a neke od njih smo bili uspjeli da riješimo nacrtom Zakona od 31. jula 2019. godine, ali nažalost u kasnijem periodu se pokušavalo od strane pojedinih opozicionih poslanika vraćanje na stara rješenja što je za članove iz akademske zajednice bilo neprihvatljivo.

Imunitet se zloupotrebljava u političke svrhe

Čemu uopšte služi poslanički imunitet ako smo svjedoci da se on stalno krši. Detaljno ste ranije objašnjavali porijeklo te institucije?

Pitanje formalnog i materijalnog imuniteta je veoma značajno sa aspekta zaštite poslanika za izgovorene javne riječi i djelovanje u vršenju poslaničke funkcije, ali se i taj institut znao zloupotrijebiti kao što se i mnogi drugi instituti zloupotrebljavaju dominantno u političke svrhe. Imam utisak da još kao društvo ali i kroz institucije države treba puno raditi i na sistemskim pitanjima, ali i na djelovanjima javnih funkcionera, kako na polju kulture dijaloga, tako i na polju diskusije snagom argumenata a ne snagom sile ili ulice.

Nažalost, crnogorska javnost je u više navrata bila u prilici da prati nemile događaje u Skupštini i van nje, što ne daje samo gorak utisak građanima, već daje ružnu sliku o Crnoj Gori kao mladoj samostalnoj i nezavisnoj državi u međunarodnim okvirima.

( Željka Vučinić )