Sudski savjet krši imperativnu odredbu Ustava o prestanku sudijske funkcije

Jezičko značenje čl. 121, st. 2 Ustava Crne Gore je nedvosmisleno: sudiji prestaje funkcija kad ispuni uslove za ostvarivanje prava na starosnu penziju. Iz ove formulacije proističe: (a) u pitanju je ustavna odredba neposredne primene; (b) odredba se odnosi na prestanak sudijske funkcije, a funkcija nije isto što i radni odnos; radi se o ovlašćenju poverenom kvalifikovanom licu za vršenje određene javne funkcije; (c) u pitanju je imperativna norma, tj. ona čiju sadržinu lice na koje se odnosi ne može otkloniti, niti to može učiniti bilo koji organ ili telo, izuzev ustavotvorca ako se odluči na promenu UCG; (d) posledica predviđena ovom odredbom - prestanak sudijske funkcije - nastupa u momentu ispunjenja uslova za starosnu penziju, po sili samog Ustava tj. ex constitutionis; (e) navedena posledica nastupa u trenutku kad sudija navrši uslove za starosnu penziju i to nastupanjem same te činjenice (određene godine starosti i dužina staža) te posle toga sudija više ne može punovažno da vrši sudijsku funkciju; (f) usled prestanka funkcije po sili Ustava u momentu navršenja uslova za starosnu penziju, svaka odluka koja se potom donese ima samo deklarativni karakter, potreban iz administrativnih razloga.

(a) Odredba se neposredno primenjuje, kao i svaka druga koja deluje ex constitutionis odnosno ex lege. Momentom nastupanja određene činjenice nastupa dejstvo koje Ustav ili zakon vezuju za datu činjenicu. To znači da prestanak sudijske funkcije nastupanjem određene činjenice (navršenje određenih godina života i staža kao uslov za starosnu penzciju) nastupa bez posredovanja. Drugi razlozi prestanka sudijske funkcije posredovani su npr. pravnosnažnom sudskom odlukom o bezuslovnoj osudi na kaznu zatvora ili odlukom nadležnog organa o razrešenju.

(b) Sudijska funkcija je javna funkcija. Ona se poverava kvalifikovanim licima odlukom nadležnog organa, prestaje ili po sili Ustava ili odlukom nadležnog organa. Sudijska funkcija se ne zasniva ugovorom o radu, niti se okončava prestankom tog ugovora. To što sudijsku funkciju prate prava i obaveze, ne samo iz funkcije, nego i po osnovu rada (npr. pravo na zaradu, na godišnji odmor) ne čini funkciju radnim odnosom. Sudija je javni funkcioner, koji svoju funkciju obavlja kao plaćenu, uz prava i obaveze koji su vezani za rad, ali i za vršenje funkcije. Da se ne radi o radnom odnosu, izvesno je iz načina izbora sudije, kao i iz razloga za prestanak funkcije. Ustavna odredba čl. 121, st. 2. odnosi se na prestanak sudijske funkcije, a ne na prestanak radnog odnosa. Drugim rečima, javna funkcija sudije i njegova prava po osnovu rada su odvojiva i odvojena. Odluka koju bi doneo nadležni organ za sudiju kome je funkcija prestala nastupanjem uslova za starosnu penziju, nema konstitutivni karakter, već samo deklarativni i donosi se iz administrativnih razloga. Konstitutivna posledica - prestanak sudijske funkcije - nastupila je ispunjenjem uslova za starosnu penziju, podvlačim još jednom, po sili samog Ustava. (c) Navedena odredba Ustava je imperativnog karaktera. Sudiji, ako je ispunio uslove za starosnu penziju, funkcija je prestala nastupanjem činjenica od kojih starosna penzija zavisi (godine života + dužina staža). Sudija nema pravo da bira hoće li otići u penziju ili ne kao sudija. Sudijska funkcija je prestala nastupanjem navedenih činjenica zato što je tako naredio Ustav. Sudija može posle prestanka sudijske funkcije zasnovati radni odnos gde hoće ili gde može, može da radi kao advokat, pravni savetnik i sl, ali ne može više biti sudija. Stav Sudskog savjeta da je odredba o ispunjenju uslova za starosnu penziju „ovlašćujuća“, tj. dispozitivna, nema uporišta u Ustavu. Ustav je izrično propisao da sudijska funkcija prestaje ispunjenjem uslova za starosnu penziju. Sudija nema pravo izbora u tom svojstvu, tj. kao sudija. Ispunjenjem tih uslova, sudiji je funkcija sudije prestala. Šta će dalje da radi i hoće li, stvar je bivšeg sudije.

Poznato mi je da je Sudski savjet odložio donošenje deklarativnih rešenja za sudije kojima je funkcija po Ustavu prestala, pravdajući to čekanjem odluke Ustavnog suda povodom predloga za ocenu ustavnosti odredbe čl. 17 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju (ZPIO). To čekanje je suprotno odredbi čl. 105 Zakona o Sudskom savjetu i sudijama (ZSSS), prema kojoj je Savjet dužan da u roku od 30 dana od prijema obaveštenja o tome da su nastupili razlozi za prestanak funkcije sudije, predsednika suda i predsednika Vrhovnog suda, odnosno sudije, donese odluku o prestanku funkcije, dostavi je sudiji ili predsedniku suda i objavi u Službenom listu.

Kad je reč o sudijama, u stavu 1 čl. 105 ZSSS jasno se određuje nadležnost lica i tela, koja su dužna da obaveste Sudski savjet o razlozima za prestanak sudijske funkcije. U konkretnom slučaju, obaveštenje treba da sadrži informaciju da je određeni sudija ispunio uslove za starosnu penziju. Predviđeno je i da se to učini odmah, dakle, bez odlaganja. Savjetu je ostavljen rok od 30 dana da donese deklarativnu odluku. Problem možda izaziva formulacija odredbe st. 3 ovog člana: „Funkcija lica iz stava 2 ovog člana, prestaje na dan donošenja odluke Sudskog savjeta...“ Ali, to ne može da važi za razlog prestanka po sili Ustava, kao što je prestanak sudijske funkcije ispunjenjem uslova za starosnu penziju, jer je funkcija već nastupanjem tih uslova prestala. U takvom slučaju, ova odredba se može razumeti samo tako da se od dana donošenja odluke Savjeta ima računati rok za ostvarenje penzije, jer je funkcija već prestala ispunjenjem tj. nastupanjem uslova za starosnu penziju. Rok, takođe, ima za cilj da omogući sudiji da dovrši započete poslove. Sudija koji je navršio uslove za starosnu penziju ne sme sudelovati u suđenju, niti donositi odluke. Sve one bi bile zahvaćene apsolutno bitnom povredom nezakonitog sastava suda, jer bi u suđenju sudelovalo lice koje (više) nije sudija. Rok od 30 dana je zato i predviđen - da bi sudija mogao bez povrede da okonča svoje poslove, naročito u slučajevima neizvesnosti da li je ispunjen uslov staža za sticanje starosne penzije, koji je podložan svakogodišnjim promenama.

Zbog toga nema opravdanja odlaganje odluke Sudskog savjeta koje se obrazlaže podnesenim predlogom za spitivanje ustavnosti čl. 17 ZPIO. Niko, pa ni Sudski savjet, ne može produžavati rokove određene zakonom. Zakonski rokovi su neproduživi i to ih razlikuje od sudskih rokova ili rokova na koje je ovlašćen drugi organ. Ovakav način postupanja Sudskog savjeta bi se morao kvalifikovati kao zloupotreba prava, zato što članovi tog savjeta znaju, odnosno moraju znati da su zakonski rokovi neproduživi. U svakom pojedinačnom slučaju u kome je Sudski savjet primio obaveštenje o razlozima za prestanak sudijske funkcije, a nije doneo deklarativnu odluku o prestanku sudijske funkcije u Ustavom određenom roku, trebalo bi rešavati primenom pravila kojima se uređuje opšti upravni postupak, konkretno primenom pravila o tzv. ćutanju administracije. To bi moglo, dalje, značiti izbor između dva puta: ili da Skupština razreši članove Savjeta koje je imenovala, zbog nesavesnog vršenja dužnosti i da izabere nove, ili da preuzme na sebe nadležnosti Sudskog savjeta, budući da drugostepeni organ u odnosu na Sudski savjet ne postoji, a ćutanje administracije dovodi ili do paralize sudske delatnosti ili se rizikuju odluke koje će zbog nepravilnog sastava suda biti zahvaćene apsolutno bitnom povredom. Delovanje imperativne norme Sudski savjet ne može odlagati „čekanjem“ na odluku Ustavnog suda, budući da zakon predviđa rok, čime je taj rok neproduživ.

(d) i (e) Kao što je rečeno, sudijska funkcija zbog ispunjenja uslova za starosnu penziju prestaje po sili Ustava danom ispunjenja uslova za starosnu penziju. O tome, koji zakon od dva moguća je primenjiv za ocenu nastupanja tih uslova, videti dole.

(f) Usled prestanka funkcije po sili Ustava u momentu navršenja uslova za starosnu penziju, svaka odluka koja se potom donese ima samo deklarativni karakter. Konstitutivno je nastupanje uslova određenih Ustavom. O tome videti gore pod (c).

Za ocenu uslova za nastupanje uslova za starosnu penziju za sudije važi režim Zakona o radu, zato što sudije nisu državni službenici ni namještenici u smislu čl. 2 Zakona o državnim službenicima i namještenicima, koji propisuje poseban režim. Za razliku od državnih službenika sudija (a) ne zasniva radni odnos, nego mu se javna funkcija poverava izborom; (b) ne vrši administrativne poslove, koji se opisuju u st. 2. člana 2, već vrši sudsku vlast. Jasno je da se sudija ne može smatrati nameštenikom.

Otuda, kad su u pitanju uslovi za sticanje starosne penzije za sudije važe Zakon o radu i ZPIO. Zakon o PIO u članovima 17 i 197đ jasno propisuje kada nastupaju ti uslovi i kada sudijska funkcija mora prestati.

Tekst je objavljen u okviru projekta „Jačanje garancija nezavisnosti pravosuđa“, koji Akcija za ljudska prava (HRA) sprovodi uz podršku Kraljevine Holandije

( Vesna Rakić Vodinelić )