Personnel is policy, ili kako upokojiti partitokratiju

“Personnel is policy”, glasi stara vašingtonska poslovica koju je, kažu, skovao neki bezimeni birokrata iz Reganovog doba. Neka mi zamjeri ko god želi, svjestan sam da ne postoji jači simptom šatro-intelektualizma od pozivanja na diktume i lakonske sentence, ali ne sjećam se da sam igdje nabasao na misao koja tako vješto sažima suštinu savremenog političkog upravljanja. Personnel is policy - kadrovi su politika, u osnovi svih javnih politika leži kadrovska politika i svako političko rješenje svodi se, u krajnjem, na kadrovska rješenja.

Kada je u pitanju razvoj javnih politika, odnos između formulacije i implementacije komplikovaniji je nego što se čini. Uveliko je prevaziđeno gledište po kome se odluke koje određuju neku javnu politiku donose u fazi njene formulacije, tokom pisanja nacrta zakonskih akata, planova i strategija, u skupštini i na sjednicama njenih radnih tijela, a birokratski aparat tu direktivu sprovodi u djelo po principu glave i ruke.

Implementacija nije tek puka mehanička radnja: na svim nivoima upravljanja, od kabineta ministra do šaltera u zavodu, svakodnevno se donose odluke kojima se definiše šta neka javna politika u praksi znači, pa se može reći da, u izvjesnom smislu, javna politika nastaje upravo u procesu njene implementacije. Otuda ona stara teza da konkretnu, opipljivu vlast ne posjeduje onaj ko osmisli pravac javne politike, već oni kojima se povjeri zadatak trasiranja puta - od njih zavise efekti javne politike. Personnel is policy.

Ova teza dobija na snazi kada se uzme u obzir dugotrajni trend tehnokratizacije upravljanja. Osamdesetih godina prošlog vijeka, kao rezultat vladavine transatlantskog tandema Regan-Tačer, ideološki konsenzus zapadnih političkih elita postaje mnogo širi. Shodno tome, značajni segmenti javnih politika depolitizuju se i izmještaju iz domena demokratskog odlučivanja i parlamentarne debate u sferu tehnokratskog administriranja. Time se postepeno produbljuje procjep između obnašanja vlasti (government) i upravljanja (governance), između političkih procesa (politics) i procesa vođenja javnih politika (policy).

Drugim riječima, u posljednjih četiri decenije politička klasa suštinski prepušta posao upravljanja državom čelnicima tzv. četvrte grani vlasti (tehnokratama), a prostor direktnog upliva u upravljački posao manje-više svodi na odabir i nadzor tehnokratskog kadra. Zato je danas, iz ugla izabranih predstavnika građana, kadrovska politika ključni mehanizam vršenja vlasti u tehnokratizovanoj javnoj upravi.

Krilaticu personnel is policy valja imati u vidu kada se govori o tekućim stranačkim pregovorima oko raspodjele funkcija “po dubini”. Prisjetimo se: demokratski mandat nove vlasti temelji se na dva imperativa koje joj je glasno zadao avgustovski vox populi. Prvi se ticao normalizacije odnosa između države i crkve i izmjene Zakona o slobodi vjeroispovijesti. Drugi je bio demontaža koruptivne klijentelističke mreže u institucijama javne uprave, koja se u opozicionom žargonu naziva DPS-ovom (tačnije, DPS-SD-BS-ovom) hobotnicom, iliti partitokratijom. Iako je ovaj drugi imperativ, razumije se, znatno kompleksniji od prvog, nije ništa manje jasan - neuspjeh na ovom polju predstavljao bi neoprostivu izdaju narodnog povjerenja.

Prema tome, kad mediji objave da partije dogovaraju kvote na nivou tzv. visokog rukovodnog kadra (direktora direktorata, uprava i agecija, njihovih pomoćnika, generalnih direktora i sekretara ministarstava, itd.) ljudima se sasvim osnovano pali alarm za uzbunu. O čemu je riječ - o čistkama koje neminovno prate svaku sveobuhvatnu institucionalnu reformu, ili o prostoj smjeni partitokratija, ‘sjaši Kurta da uzjaše Murta’?

Problem u startu treba jasno definisati, pogotovo kada uključuje pojmove koji su u svakodnevnoj upotrebi i čije se značenje najčešće uzima zdravo za gotovo. Na šta tačno mislimo kad kažemo partitokratija? Per genus et differentiam: partitokratija je društveno uređenje u kome su rad i funkcionisanje institucija sistema podređeni logici partijskog interesa izraženog u broju glasova na izborima.

Konkretno, za vrijeme vladavine DPS-a, organe javne uprave kontrolisao je svojevrsni kartel sastavljen od režimskih aktivista, njihovih poslušnika i uhljeba, čija je svrha bila da (1) arči državne pare u korist svojih članova, (2) ustupa državne resurse režimskim tajkunima, (3) obezbjeđuje glasove ostatka zaposlenih u javnoj upravi i njihovih porodica uz pomoć pritisaka, ucjena i prijetnji, pri čemu je (1) bila naknada za (2) i (3). Izmuzi budžet, usluži tajkune, spakuj glasove pred izbore - tako je u praksi funkcionisala partitokratija.

Svi su to znali; oni koji u tome nisu učestvovali decenijama su nemoćno posmatrali, ili se bunili, dizali dreku i upadali u probleme. Zato se, poslije 30. avgusta, sva ta nataložena indignacija pretočila u jasan zahtjev: da se radna mjesta dijele po znanju i sposobnosti, a ne po političkom ključu.

Namjera koja stoji iza ovog zahtjeva dovoljno je jasna. Problem je u tome što sam zahtjev nije jasan - u slučaju visokog rukovodnog kadra u državnoj upravi, imperativ ‘kompetencije ispred politike’ počiva na lažnoj dihotomiji. Ona polazi od pretpostavke da stepen tehnokratske podobnosti kandidata za visoku rukovodnu funkciju nema nikakve veze sa stepenom posvećenosti određenoj političkoj agendi, te da bi kriterijum političke podobnosti novu vlast suštinski izjednačio s prethodnicima. Zašto je ova pretpostavka pogrešna? U prilog odgovoru, dvije teze:

1) Ključni kadrovski problem u državnoj upravi nisu nekompetentni kadrovi, nego kadrovi ogrezli u partitokratiji.

Mjeru kompetencije jednog tehnokrate određuje priroda posla koji obavlja. Dobar tehnokrata u datoj oblasti nije isto što i akademski autoritet ili uspješan aktivista u toj oblasti. Ukratko: kompetentan tehnokrata zna kako kako da željenu agendu unutar institucija sistema sprovede efikasno i legalno. To nije nuklearna fizika - svaka upravna aktivnost organizovana je u skladu sa određenim propisima, praksama i procedurama. Da biste u prste upoznali sva ta oruđa upravljanja, sve granice nadležnosti i ovlašćenja, pravne prečice, finte i rupe u regulativi, ne treba da budete genije - potrebno vam je radno iskustvo.

Stepen tehnokratske kompetencije, dakle, u najvećoj mjeri zavisi od staža. A ko danas ima najviše staža? Partijski vojnici bivšeg režima. DPS-ovi kadrovi odlično poznaju sistem javne uprave; pritom, oni su listom apsolvirali legendarnu birokratsku vještinu izbjegavanja odgovornosti, fingiranja rezultata i nalaženja pokrića za nesavjestan rad. Dijelite funkcije isključivo ‘po znanju i sposobnosti’? Zadržaćete status quo.

Problem partitokratije u državnoj upravi nije problem nedostatka tehnokratskog kvaliteta, pa se zato ne može ni rješavati putem unapređenja kvaliteta. To je u biti politički problem, koji zahtijeva političko rješenje. A koji je osnovni mehanizam tog rješenja? Kadrovska politika - razriješi jednog, postavi drugog; ovog poguraj, onog blokiraj. Personnel is policy. Kadrovi koji su vam za taj posao potrebni nisu ni oni najiskusniji ni oni najkompetentniji, već oni koji su pokazali spremnost da uđu u otvoreni klinč sa DPS-ovim establišmentom. A takve ćete teško naći u državnoj upravi.

2) Kadrovske odluke koje se tiču visokog rukovodnog kadra po prirodi su političke odluke.

Diskreciono odlučivanje, inače neizostavan aspekt svakog procesa kadrovske selekcije, ima naročitu težinu kada se radi o ocjeni kandidata za visoke rukovodstvene funkcije. Sve i da se čitav postupak sprovede po PS-u, to jest, da ne bude curenja liste pitanja na pisanom testu - a da se ne zavaravamo, biće: ako smo promijenili vlast nismo preko noći postali Švedska - postupak koji nalaže važeći propis presudan broj bodova (35%) dodjeljuje na osnovu intervjua čiji su kriterijumi (“lični nastup”, “vještina komunikacije”, “motivacija”...) stvar proizvoljne procjene komisije koja vodi intervju. A šta mislite, po kom će se ključu ta procjena praviti? Razumije se, po političkom ključu.

Birate kadar koji će koordinisati sprovođenje javne politike koju ste vi formulisali - naravno da ćete, od više kompetentnih kandidata, izabrati onog koji je dokazano posvećen vašoj političkoj agendi. Zašto? Zato što, bez entuzijastične podrške na nivou visokog rukovodnog kadra, od te vaše agende neće ostati ništa. Personnel is policy. Demontaža DPS-ove ‘hobotnice’ je par excellence politički cilj; samim tim, kadrovske odluke kojima se taj cilj sprovodi u djelo su političke odluke.

Summa summarum: kada govorimo o raspodjeli funkcija ‘po dubini’, osnovno pitanje nije “treba li uzeti u obzir političke kriterijume prilikom odabira kandidata”, već “ko ima mandat da vodi kadrovsku politiku na nivou rukovodećih funkcija u državnoj upravi” - Vlada, njeni ministri i njihovi timovi, ili partije, tj. predstavnici skupštinske većine?

U perspektivi, ovo bi se pitanje moglo trajno riješiti po uzoru na američki model, izmjenama Zakona o državnim službenicima i namještenicima koje bi nalagale da Vladina imenovanja starješina organa državne uprave potvrdi Skupština. Time bi kadrovska politika i formalno postala predmet svojevrsne kohabitacije izvršne i zakonodavne vlasti, čime bi se ovaj proces demokratizovao.

Međutim, situacija u kojoj se trenutno nalazimo nije takva - sticajem okolnosti dobili smo tzv. ‘ekspertsku’ vladu, čiji su članovi imenovani na osnovu (tehnokratske) ekspertize, a ne na osnovu izbornog rezultata, pa je u ovom slučaju isključivi nosilac demokratskog mandata parlamentarna većina, a ne vlada. Svidjelo se to nama ili ne, tri koalicije koje su 30. avgusta izašle na izbore dobile su od naroda mandat na osnovu obećanja da će baš oni, nakon tri decenije, demontirati ‘DPS-ovu hobotnicu’ - prepustiti taj posao nekom drugom, koliko god stručan taj neko bio, značilo bi odustajanje od datog obećanja i abdikaciju u korist eksperata koji, uz svo dužno poštovanje, od građana Crne Gore na minulim izborima nisu dobili niti jedan glas.

Autor je politički teoretičar i doktorand političkih nauka na Univerzitetu Ludvig-Maksimilijan u Minhenu

( Feđa Pavlović )