O prebivalištu...

O prebivalištu …

U kontekstu crnogorskih prilika, veoma je bitno razjasniti prave motive pokretanja inicijative za izmjene Zakona o registrima prebivališta i boravišta, a samim tim i pitanja sređivanja biračkog spiska. Posebno ako imamo u vidu da je donošenje nekih drugih zakona (prije svih Zakona o porijeklu imovine i lustraciji) u ovom trenutku prioritetnije i od većeg značaja za zacjeljivanje rana nacionalne i političke podijeljenosti crnogorskog društva i dostizanja prijeko potrebne socijalne pravde koja će voditi pomirenju i smirivanju uzavrelih tenzija.

Zbog toga je jako važno doći do potrebnih odgovora: zbog čega se, u ovom trenutku, aktuelizuje priča o prebivalištu, koji su motivi, koji su ciljevi, koji su očekivani rezultati i ishodi, zašto aktivnosti nisu koordinirane s aktivnostima na utvrđivanju broja crnogorskih državljana koji su, suprotno Zakonu o crnogorskom državljanstvu, stekli državljanstvo neke druge države, kao i sa procesom pokretanja sveobuhvatnog parlamentarnog dijaloga o reformi izbornog zakonodavstva. Od argumentovanosti, uvjerljivosti i vjerodostojnosti tih odgovora, zavisiće da li će doći do otklanjanja bilo kakvih političkih ili nacionalnih kalkulacija, zakulisnih radnji i skrivenih motiva, kako ovo ne bi dovelo do osjećaja društveno-političke poniženosti, ogorčenosti, traume i frustracija jednog dijela stanovništva i time još više nahranilo postojeće podjele po svim osnovama.

Iščitavanjem odluka Evropskog suda u Strazburu, u odnosu na pravo glasa i njegovih ograničenja, jasno je da do ograničavanja prava glasa može doći samo u izuzetnim situacijama. Kada je riječ o procjenjivanju određenih ograničenja u vršenju osnovnih sloboda i bitnih političkih prava, Evropski sud ne odbija uzeti u obzir posebne prilike u kojima se nalazi dotična zemlja: npr, prilike svojstvene zemljama u demokratskoj tranziciji. Ali, sa druge strane, Sud smatra takođe da su članstvo u NATO-u i ulazak u Evropsku uniju, događaji koji označavaju kraj razdoblja demokratske tranzicije. Sud u Strazburu ne smatra nelegitimnom težnju države da provjeri postojanje dovoljno uskih ili trajnih veza pojedinaca sa zemljom. Međutim, isključenje bilo koje grupe ili kategorije građana, treba uvijek biti u skladu sa načelima na kojima se zasnivaju odredbe člana 3 Protokola br. 1 Evropske konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Treba napomenuti da sprovođenje nadzora nad mjerama ograničenja ili oduzimanja prava glasa pripada, u prvom redu, nadležnom nacionalnom sudu (posebno ustavnom sudu), pozivajući se na relevantna nacionalna i međunarodna dokumenta, posebno na Evropsku konvenciju i njene Protokole, te na razrađenu praksu Suda u Strazburu.

Ograničenja u izbornim pravima uopšteno, posebno onih koja pogađaju cijelu kategoriju građana, podvrgnute su strogom nadzoru Suda u Strazburu, koji je postavio nekoliko zahtjeva potvrđenih u nizu sudskih odluka (predmet Hirst c/ Ujedinjeno Kraljevstvo, žalba br. 74025/1; predmet Kiss c/Mađarska, žalba Br. 38832/06; predmet Lykourezos c/Grčka, žalba Br. 33554/03; Sitaropulos et alii c/Grčka, žalba Br. 42202/07; predmet Tanase c/Moldavija). Evropski nadzor je strožiji kada se ograničenje/ukidanje prava glasa odnosi na cijelu jednu grupu građana, posebno ako je riječ o građanima koji se smatraju ranjivom i istorijskom žrtvom određenih političkih i drugih isključenja i diskriminacija.

Državama je priznata mogućnost “uređivanja procedure nacionalnih izbora”, ali, istovremeno: 1. Sud dopušta s jedne strane, “da postoje mnogi načini organizovanja i primjenjivanja izbornih sistema, i mnoštvo razlika usred Evrope, posebno u istorijskom razvoju i kulturnoj raznolikosti i mišljenju koje svaka pojedina država treba uključiti u svoje sopstveno viđenje demokratije...»; 2. Ovaj isti Sud je, međutim, s druge strane razvijao, uzastopnim pomacima, politiku sudske prakse usklađivanja pravnih sistema država članica u izbornom predmetu. Sud opravdava ovu politiku sudske prakse, postojanjem konvergencije između zakonodavstava većine država potpisnica Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Tu je politiku sudske prakse, takođe, ozakonio Savjet Evrope, kroz mjere prihvaćene od Parlamentarne Skupštine ili od Venecijanske komisije.

Sud je otišao korak dalje u restrikciji nametnutoj margini procjenjivanja država. Sud smatra kako efektivnost “prava na slobodne izbore” zahtijeva da građani mogu učestvovati u izboru nacionalnog Parlamenta na mjestu njihovog prebivališta, čak i kada se nalaze u inostranstvu. Sud podsjeća da, ako država ima pravo da se prikladnim sredstvima uvjeri u lojalnost budućih predstavnika, ta dužnost vjernosti duguje se prema državi a ne prema vladi. Dužnost lojalnosti prema državi uključuje poštovanje Ustava, zakona, institucija, nezavisnosti i teritorijalnog integriteta zemlje. Vlada se ne smije koristiti dužnosti lojalnosti (ili dužnosti suzdržanosti) da bi oslabila mogućnost osporavanja političkih opozicionih stranaka ili da bi smanjila njihovo parlamentarno predstavljanje.

Sud sprovodi, dakle, strog nadzor nad razlozima navedenim za ograničavanje vršenja biračkog prava, s obzirom na to da čini bitan dio javnih sloboda koje se mogu koristiti u demokratiji, te su kao takve i svojstvene demokratiji. Nema nikakve sumnje da bi ograničenje/ukidanje biračkog prava (posebno ako prikriva političke pobude i proizilazi iz izborne kalkulacije političke prirode) koje bi bilo opšte, prekomjerno, automatsko, samovoljno i nediferencirano u vršenju prava ustanovljenog Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda prekoračilo prihvatljivu marginu procjenjivanja države kome treba ograničiti biračko pravo. To bi jako štetilo samoj srži prava glasa, prouzrokovalo bi anahroni ostracizam iz prošlih vremena. (Marc Gjidara: Općenito o pravu glasanja i o biračkom pravu iseljenika Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu).

Potpuno lišenje prava glasa koje bi pogodilo značajan broj ljudi, posebno onih koji su morali otići u inostranstvo bježeći od rata i bujajućeg nacionalizma. Zbog navedenog, crnogorski zakonodavac mora biti svjestan rizika, odnosno toga da je tanka linija između prava države (čitaj vlade) da suvereno uredi pitanja prebivališta, pa samim tim i proces glasanja, i potencijalnog zadiranja i ugrožavanja ustavom i zakonima zagarantovanih prava. Jer, pored činjenice da može biti sporan način oduzimanja prebivališta nekom licu, treba imati u vidu da to lice gubi i niz drugih prava koja crpi upravo iz prava prebivališta.

Evropska Komisija se bavila pitanjem nacionalnih zakona koji uskraćuju pravo glasa državljana Evropske unije koji žive izvan zemlje porijekla. Evropska komisija navodi da, među državama članicama, mala manjina (njih pet) primjenjuje pravni režim koji bi mogao dovesti do gubitka prava glasa za njihove državljane koji žive u drugim državama članicama “iz jedinog razloga što žive u inostranstvu duže vrijeme”.

Međutim, na primjer, u slučaju Savezne Republike Njemačke, njemački državljani, koji žive u inostranstvu, mogu glasati na nacionalnim izborima ako zadovoljavaju jedan od sljedeća dva uslova: da su živjeli u Njemačkoj u neprekidnom trajanju najmanje 3 mjeseca u posljednjih 25 godina i to nakon navršenih 14 godina života ili da su lično i neposredno upoznati sa političkom situacijom u Njemačkoj i da ih se to i lično tiče.

U Austriji građani moraju tražiti, prije nego što se isele, da ostanu registrovani u biračkom spisku, te trebaju obnoviti taj zahtjev svakih 10 godina, a to mogu učiniti i elektronskim putem. Savjet Evrope i Evropski sud za zaštitu ljudskih prava, u svijetlu člana 3 Protokola br. 1 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, složili su se da uslove – uključujući i boravak – osigurava država, kada je u pitanju pravo glasa na nacionalnim izborima. A to svojstvo, priznato državama, kao i obaveza prebivališta, mora ispuniti određeni broj uslova, među kojima: činjenica da dnevnopolitički problemi manje utiču na život osobe koja nema boravak, i da ih ona manje poznaje; da to može biti poteškoća kandidatima za izbore jer im je teže predstaviti svoje programe građanima koji žive u inostranstvu i koji nemaju mogućnosti uticati na izbor kandidata i sadržaj njihovih programa; činjenica da pravo glasa ima direktan uticaj na birače, na akte donešene od strane izabranih političkih tijela; te da nije nelegitimno ograničiti uticaj građana koji žive u inostranstvu na izborima kada su pitanju stvari koje će uticati na ljude koji žive u zemlji.

Međutim, ta ograničenja treba uskladiti s principima koji nalažu učestvovanje u političkom životu, prema kojima se pravo glasa ne može smatrati privilegijom koja bi trebalo biti rezervisana samo za neke pojedince. Osim toga, Evropski sud za zaštitu ljudskih prava ukazao je da sada postoji povoljan trend glasanja za građane koji nemaju prebivalište. Podsjeća da nove tehnologije, te jeftiniji i brži prevoz, omogućavaju iseljenicima održavanje tješnje veze sa državom čiji su državljani, što podstiče države na proširenje prava onih koji nemaju prebivalište u učestvovanju na nacionalnim izborima. Komisija je napravila niz preporuka i predloga kako bi se smanjio rizik od gubitka prava glasa za državljane Evropske unije koji samo koriste pravo slobodnog kretanja i slobodnog boravka.

Rješenja koja su prilogođena kontekstu Evropske unije, prema Komisiji, jesu sljedeća: 1. Dati građanima, kojima bi moglo biti uskraćeno pravo glasa, priliku da dokažu svoj daljnji interes za politički život države članice čiji su državljani. Nacionalne politike uskraćuju im pravo glasa, na osnovu pretpostavke da će, nakon što su živjeli u inostranstvu, biti odsječeni od političkih procesa u zemlji porijekla. Međutim, građani Evropske unije imaju danas sredstva da ostanu u kontaktu sa političkim životom u zemlji iz koje potiču. Sami evropski građani trebaju odlučiti o snazi veza koje žele imati sa zemljom iz koje potiču. Kao dokaz o takvim vezama, molba da budu upisani u biračke spiskove treba biti dovoljna, jer je to najjednostavnije rješenje.

Stoga, svaka država članica koja uslovljava pravo glasa svojih građana na nacionalnim izborima jedino prebivalištem, treba omogućiti zadržavanje prava glasa, ako oni pokazuju kontinuirani interes za nacionalnu politiku, uključujući i traženje da ostanu registrovani u biračkim spiskovima, čak i ako oni koriste svoje pravo na slobodno kretanje i boravak na teritoriji drugih država članica. U najboljem slučaju, država članica može od njih tražiti obnovu zahtjeva za zadržavanje u biračkom spisku u određenim intervalima, na primjer svakih 10 godina (kao što je slučaj u Austriji). Građanin koji ne boravi u zemlji porijekla i koji će zbog toga biti lišen političkih prava i prava na učestvovanje na nacionalnim izborima, zato što nema državljanstvo u zemlji prijema, uskraćen je i ne može glasati na državnim izborima kako u zemlji porijekla tako ni u zemlji prijema.

Stoga, prema Evropskoj komisiji: 1. Postojeće politike uskraćivanja prava glasanja moraju se razmotriti i korigovati u svijetlu društveno-ekonomskih i tehnoloških novina, stvarnosti evropskih integracija i aktuelnog trenda otvorenog političkog učestvovanja. 2. Građani Evropske unije, prema pravu koje proizilazi iz državljanstva Evropske unije, moraju biti jednako tretirani i smatrani članovima iste zajednice, kako u zemlji svog porijekla, tako i u zemlji boravka. 3. Prateća Preporuka u Izvještaju od 29. januara 2014., naglašava da se rješenje političkih prava građana, koji koriste pravo slobodnog kretanja i slobodnog boravka, zasniva na principu da građani sami odlučuju o stepenu interesa koji će dati političkom životu zemlje svog porijekla ili čije državljanstvo imaju. (Marc Gjidara: Općenito o pravu glasanja i o biračkom pravu iseljenika Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu)

Bilo bi jako korisno i plodonosno da predlagač izmjena i dopuna Zakona o registrima prebivališta i boravišta razmotri ove preporuke Evropske komisije, naročito ako se imaju u vidu evropske aspiracije Crne Gore. Prilikom normativnog rada na izmjenama i dopunama pomenutog zakona, predlagač mora imati u vidu međunarodna pravila i standarde koji bliže uređuju pitanja odjave prebivališta, iseljenja, privremenog i trajnog nastanjenja, boravišnih dozvola, viza i sl., i nastojati da ista uvaži.

Kada govorimo o odjavi/oduzimanju/brisanju prebivališta, esencija i osnovna premisa je da “postoji namjera da se lice trajno nastani u drugoj državi”. Samim tim, jedini istinski i neoborivi dokaz trajnog nastanjenja jednog lica je taj da je u drugoj državi stekao državljanstvo ili stalni boravak (permanent residence, longterm residence, green card – termin je u zavisnosti od države koja odobrava). Samo ova dva statusa – državljanstvo i stalni boravak, sa sigurnošću ukazuju da se lice trajno/stalno nastanilo u toj državi, odnosno da u toj državi ima stalno prebivalište iz kojeg crpi korpus prava neophodnih za životno funkcionisanje u punom smislu.

Rješenje da se crnogorski državljanin, koji privremeno boravi u drugoj državi (po osnovu školovanja, rada, sezonskog rada i dr) liši prebivališta i time biračkog prava, je ravno kršenju njegovih ustavom i zakonima zagarantovanih prava. Buduća zakonska odredba o odjavi/oduzimanju/brisanju prebivališta se ne smije odnositi na crnogorske građane koji u drugoj državi borave po osnovu boravišne dozvole, koja je privremenog karaktera i izdaje se na ograničeni vremenski period – jednu, dvije ili tri godine (izdaje se po osnovu rada, sezonskog rada, spajanja porodice, studiranja i dr), odnosno po osnovu vize (što je najčešći slučaj sa SAD-om), koja se može izdati na period od par mjeseci do par godina).

Pomenute boravišne dozvole i vize ne predstavljaju dokaz i potvrdu da su se njihovi imaoci zaista trajno nastanili u konkretnoj državi, jer je ta dozvola, odnosno viza privremenog vremenskog karaktera, izdata na tačno određen vremenski period (godinu, dvije ili tri) i ne predstavlja garanciju da će nakon njenog isteka biti i produžena (njen imalac može izgubiti posao koji obavlja u toj zemlji, može se pogoršati epidemiološka situacija, lice može prekinuti studije i sl).

Za ovu kategoriju građana treba da postoji obaveza da prijave Ministarstvu unutrašnjih poslova da privremeno odlaze iz Crne Gore na određeni vremenski period, ali to nikako ne smije voditi odjavi njihovog prebivališta i, kao posljedica toga, brisanje iz biračkog spiska. U prilog ovim tvrdnjama, govori primjer i praksa Republike Hrvatske.

Zakon o prebivalištu Republike Hrvatske, pravi jasnu razliku između “privremenog boravka” u inostranstvu i “trajnog iseljenja”. U prvom slučaju – “privremenog boravka”, hrvatski državljani koji se privremeno nalaze u inostranstvu, i to radi privremenog rada, školovanja, dugotrajnog liječenja ili drugih razloga privremenog karaktera, dužni su prijaviti svoj privremeni odlazak iz Republike Hrvatske, bez obaveze prijave o promjeni prebivališta i nisu dužni vratiti svoju ličnu kartu, jer se ne iseljavaju iz Republike Hrvatske. Pri tom, dotična osoba mora priložiti odgovarajuću dokumentaciju o razlozima privremenog boravka u inostranstvu – potvrdu o zaposlenju ili školovanju, dozvolu boravka u inostranstvu, a u nekim slučajevima i svoju pisanu izjavu o razlozima boravka u inostranstvu. Isto se tako navodi kako prijavu o (privremenom) boravku moraju obavezno obnoviti nakon pet godina privremenog boravka u inostranstvu, a zatim, ukoliko se produžuje boravak u inostranstvu, prijavu moraju obnavljati nakon proteka svake sljedeće tri godine.

Hrvatski državljani koji privremeno borave u inostranstvu u skladu sa prethodno rečenim, imaju prebivalište u Republici Hrvatskoj i imaju pravo na ličnu kartu. U drugom slučaju – “trajnog iseljenja”, hrvatski građani koji imaju namjeru iseliti se iz Republike Hrvatske i trajno se nastaniti u inostranstvu, dužni su odjaviti prebivalište u Republici Hrvatskoj i vratiti ličnu kartu. Građani koji su trajno iseljeni iz Hrvatske, i koji namjeravaju živjeti u drugoj državi, dužni su odjaviti svoje prebivalište u Republici Hrvatskoj. Hrvatski državljani koji odjave svoje prebivalište zbog razloga trajnog iseljenja iz Republike Hrvatske dužni su vratiti svoje lične karte radi uništenja.

Odjava prebivališta nema za posljedicu gubitak hrvatskog državljanstva i lice ostaje hrvatski državljanin, osim što nema više pravo na ličnu kartu, jer je riječ o javnoj ispravi kojom se, između ostalog, dokazuje i prebivalište u Republici Hrvatskoj. Ako se ne izvrši navedena obaveza pokrenuće se postupak brisanja iz registra podataka o prebivalištu i boravku u Republici Hrvatskoj. Smatram da je hrvatsko rješenje dobra osnova za dalji normativni rad na izmjenama i dopunama Zakona o registrima prebivališta i boravišta.

Postavlja se pitanje broja crnogorskih građana koji žive u inostranstvu. Ovo je veoma važno utvrditi kako bi se suzio manevarski prostor za nedobronamjerne dnevno-političke manipulacije i kalkulacije, kao i za buduće projekcije uređivanja registra prebivališta. Možemo se složiti da su crnogorski građani dominatno raspoređeni na tri geografske odrednice – Zapadna Evropa, SAD i Repulika Srbija.

Uvidom u statističke podatke EUROSTAT-a – Evropske statističke agencije, pronašao sam podatak da je na dan 31. decembar 2019. godine, u državama EU, kao i Velikoj Britaniji, Švajcarskoj, Norveškoj i Islandu, bilo 31.114 važećih dozvola boravka čiji su imaoci crnogorski državljani, najveći broj u SR Njemačkoj (18.794), Luksemburgu (3.501), Švajcarskoj (2.520), Italiji (2.007), itd. Ova brojka od 31.114 uključuje punoljetne i maloljetne građane. Od ovog broja (31.114), 17.956 je dozvola za stalni boravak – najviše u SR Njemačkoj (11.550), Luksemburgu (2.000), Italiji (1.237), Francuskoj (849), itd. Odobrenih međunarodnih zaštita (azila) nema. Imajući u vidu epidemiološku situaciju sa Covid-19, možemo pretpostaviti da je broj izdatih boravišnih dozvola crnogorskim građanima u 2020. godini značajno smanjen, te da će i u ovoj godini biti drastično niži.

Uvidom u statističke podatke EUROSTAT-a, pronašao sam podatak da je u periodu 2000-2019 (dakle, za 20 godina) 8.272 crnogorska državljanina prijemom (acquisition of citizenship) steklo neko od državljanstava država članica EU, kao i Velike Britanije, Švajcarske, Norveške i Islanda – najviše ih je steklo državljanstvo Luksemburga (2.255), SR Njemačke (2.037), Italije (805), Švajcarske (536), Velike Britanije (279), itd. Međutim, značajan dio od ovih 8.272 lica su se, u postupku sticanja državljanstva neke od ovih zemalja prijemom (prije svih SR Njemačka), odrekla crnogorskog državljanstva, tako da se više ne nalaze u registru državljana i prebivališta, odnosno biračkom spisku Crne Gore, Takođe, jedan dio od ovih lica su maloljetna lica, koja se takođe ne nalaze u biračkom spisku.

Kada je riječ o broju crnogorskih građana u Sjedinjenim Američkim Državama, došao sam do statističkih podataka US Citizenship and Imigration Services i US Department of Homeland Security. Ti podaci govore da je u periodu 2008-2019, dakle, za 12 godina, 2.281 crnogorski državljanin stekao državljanstvo SAD-a. Nisam uspio naći podatke za period prije 2008. godine, jer se podaci za taj period odnose na državljane Srbije i Crne Gore, odnosno SR Jugoslavije.

Kada je riječ o crnogorskim građanima koji su imaoci Lawful Permanent Resident Status ili bolje poznate “Green Card”, u periodu 2010-2019, dakle za 10 godina, 2.779 naših državljana je steklo Green Card. Treba imati u vidu da se podaci o imaocima Green Card-a i licima koja su stekla državljanstvo SAD ukrštaju i prožimaju, jer je značajan dio od ovih 2.779 “Green Card” imalaca u pomenutom periodu steklo državljanstvo i samim tim se prelilo u kategoriju od 2.281 lica koja su stekla državljanstvo, te se stoga ove dvije kategorije ne mogu prosto sabirati.

Kada je riječ o broju crnogorskih državljana koji žive u Republici Srbiji, tu treba razlikovati dvije kategorije: Prvu, koja je u vrijeme zajedničke države, u cilju prijave prebivališta u R. Srbiji, morala da odjavi prebivalište iz Crne Gore. Ova lica se više ne nalaze u biračkom spisku Crne Gore. Druga kategorija su lica koja nisu odjavljivala prebivalište iz Crne Gore, jer nakon 3. juna 2006. godine, nadležni organi R. Srbije više nisu zahtijevali odjavu prebivališta iz Crne Gore u cilju prijave prebivališta u R. Srbiji, odnosno u cilju regulisanja državljanstva R. Srbije i izdavanja lične karte R. Srbije. Kako možemo doći do podataka o broju crnogorskih državljana iz druge kategorije? Nadležni organi R. Srbije nisu spremni da dostave ove podatke nadležnim organima Crne Gore. Međutim, do podataka se može doći uvidom u birački spisak R. Srbije koji je dostupan na sajtu Ministarstva za državnu upravu (nešto slično našoj aplikaciji birači.me), na način što upisivanjem matičnog broja možete dobiti potvrdu da li se to lice nalazi u biračkom spisku R. Srbije.

Postavlja se pitanje da li službenik Ministarstva unutrašnjih poslova Crne Gore, na osnovu terenskih i operativnih saznanja, sumnji i pretpostavki da se određeno lice, crnogorski državljanin, nalazi u biračkom spisku R. Srbije, može pokrenuti po službenoj dužnosti postupak za gubitak crnogorskog državljanstva po sili zakona, poštujući tom prilikom Zakon o zaštiti podataka o ličnosti i druge pozitivno-pravne propise. Vođenje upravnog postupka oduzimanja crnogorskog državljanstva po sili zakona može dodatno biti pojačano i uvidom u evidenciju prelazaka državne granice, na osnovu kojeg se može utvrditi sa kojim ispravama je dotično lice prelazilo državnu granicu u prethodnom periodu.

Nadalje, mogu se iskoristiti podaci kojima raspolažu drugi organi (Fond za zdravstveno osiguranje, Poreska uprava, Fond PIO, Zavod za zapošljavanje, Centralna banka i dr). Značajan je spektar mogućnosti utvrđivanja neke činjenice, posebno u eri tehnološkog razvoja i dostupnosti velikog broja informacija i softverskih mogućnosti uparivanja postojećih baza i izvlačenja određenih presjeka i zaključaka. Član 24 Zakona o crnogorskom državljanstvu propisuje da je nadležni organ obavezan pokrenuti postupak po službenoj dužnosti, nakon saznanja o činjenicama da je određeno lice steklo državljanstvo neke druge države suprotno Zakonu.

Međutim, ono što nedostaje kako bi ova zakonska norma dobila svoj puni zamah i zadovoljavajući stepen implementiranosti, jeste odgovarajući podzakonski akt koji bi detaljno razradio ovo “postupanje po službenoj dužnosti”, nešto poput “standardnih operativnih procedura”, gdje bi službenici, na osnovu terenskih i operativnih saznanja policije (slično predviđa i Nacrt zakona o registrima prebivališta i boravišta u domenu terenskih provjera) sproveli jasno propisane procedure i pri tome koristili raspoložive evidencije i baze podataka, kako svoje i drugih državnih organa Crne Gore, tako i raspoložive evidencije i baze podataka državnih organa drugih država (a evidencija na internet stranici Ministarstva za državnu upravu R. Srbije jeste raspoloživa evidencija i izvor informacija). Da ne bude zabune, prethodno se odnosi i na naše državljane trajno nastanjene u zemljama Evropske unije i SAD-a.

Dodatno, crnogorski nadležni organi mogu pokrenuti i intenzivirati diplomatske aktivnosti u cilju dobijanja određenih podataka i informacija. Diplomatska inicijativa je na nama, u prethodnom periodu je izostala, što ne znači da nije ostvariva. Samo je potrebno pokušati i pristupiti tome na odgovoran i transparentan način. Pa i član 38 Zakona o crnogorskom državljanstvu predviđa mogućnost da se podaci iz registra državljana, pod uslovom uzajamnosti, mogu dostavljati organima drugih država nadležnim za poslove državljanstva.

U Obrazloženju Nacrta zakona o registrima prebivališta i boravišta, između ostalog, stoji sljedeće: „Ono što je dovelo do predloženih izmjena i dopuna Zakona je činjenica da samo uređeno prebivalište znači tačan i precizan birački spisak. Zakon o registrima prebivališta i boravišta je krunski propis za uređenje biračkog spiska, a sljedstveno tome i vraćanja povjerenja građana u sami birački proces”.

Čitajući navedeno, nedvosmisleno i bez ikakve dileme, dolazi se do zaključka da se izmjenama Zakona ne pristupa zbog unapređenja zakonskog teksta i sadržaja samih registara prebivališta i boravišta i time posjedovanja tačnih i pouzdanih podataka o svojim građanima (a svaka država mora imati precizne podatke o svojim građanima), koji kasnije mogu poslužiti u statističke, ekonomske, naučne i druge svrhe, kao ni u cilju usaglašavanja sa pravom Evropske unije, već izmjene imaju za krajnji cilj uređenje biračkog spiska i vraćanje povjerenja građana u birački proces i da je do predloženih izmjena i dopuna Zakona dovela činjenica da samo uređeno prebivalište znači tačan i precizan birački spisak.

Ovaj unilateralni pokušaj sređivanja biračkog spiska preko izmjena Zakona o registrima prebivališta i boravišta, bez odgovarajuće analize trenutnog stanja (osim šture i kratke Informacije usvojene na sjednici Vlade od 26. marta), analize drugih modela sređivanja biračkog spiska, uporednih iskustava, uključivanja svih relevantnih subjekata, širokog parlamentarnog dijaloga, zaista izaziva “opravdanu sumnju” da je usmjeren na odjavu, odnosno marginalizovanje određene nacionalne zajednice koja tradicionalno naseljava određene zemlje što, u kombinaciji sa smanjenjem potrebnog broja godina boravka za prijem u crnogorsko državljanstvo, najavljenim kroz izmjene Odluke o kriterijumima za utvrđivanje uslova za sticanje crnogorskog državljanstva, može značajno uticati na promjenu nacionalne strukture u biračkom spisku.

Sve ovo izaziva strijepnju i bojazan kod značajnog dijela populacije, o čemu Vlada Crne Gore, kroz svoje postupanje i činjenje, mora voditi računa i o čemu se mora jasno i nedvosmisleno postaviti.

Na osnovu dosadašnjeg iskustva i dobrog poznavanja našeg sistema i naših prilika u ovoj oblasti, odgovorno tvrdim da samo sređeno i uređeno pitanje državljanstva i prebivališta zajedno može dovesti do tačnog i preciznog biračkog spiska. Jedno bez drugog ne ide i ne može dati očekivane rezultate.

Samo potenciranje i sporovođenje aktivnosti na rješavanju pitanja prebivališta, bez istovremene i koordinirane aktivnosti na čišćenju registra državljana od svih onih koji nemaju pravni osnov da se u njemu nalaze, neće dovesti do kvalitetnog sređivanja biračkog spiska. Procedure koje će nametnuti novi zakon – ponovna prijava u roku od godinu dana, vođenje upravnog postupka odjave prebivališta po službenoj dužnosti na osnovu terenske provjere u kome će zainteresovano lice uzeti učešće, dokazivanje u tom upravnom postupku činjenice da se to lice iselilo iz Crne Gore u drugu državu sa namjerom da u njoj živi a da, pri tom, sami zakon nije bliže definisao šta to znači namjera da se u drugoj državi stalno živi ili da se lice trajno iselilo ili trajno nastanilo u drugoj državi i druge pojedinosti, izazvaće administrativni haos sa kojima neće moći uspješno i kvalitetno da se nosi nedovoljan broj službenika MUP-a koji može biti opredijeljen za vođenje tih postupaka. A o upravnim sporovima i roku Upravnog suda da po tužbi zbog brisanja iz biračkog spiska odluči za 24 časa od časa prijema tužbe, u skladu sa čl. 14 i 15 Zakona o biračkom spisku, da i ne govorim. Sve ovo može izazvati jednu opštu pravnu nesigurnost.

S druge strane, birački spisak se može “srediti i očistiti” provjerom i kontrolom izvornih registara koji tvore birački spisak (prije svih registra državljana). Valjanost i ispravnost biračkog spiska zavisi od valjanosti i ispravnosti izvornih registara. Postojanje “fantoma” u biračkom spisku može biti samo rezultat činjenice da je neko lice, bez ispunjavanja zakonskih uslova, odnosno bez odgovarajućeg pravnog osnova, upisano u registar državljana ili registar prebivališta u cilju upisivanja u birački spisak kako bi glasalo za određenu političku partiju ili grupaciju.

Treba podsjetiti da je 2008. godine uspostavljen Centralni registar stanovništva, kao računarski vođena baza podataka, koji se uspostavio na osnovu podataka iz registra matičnih brojeva, registara prebivališta i boravišta, registra crnogorskih državljana, matičnih registara i drugih evidencija koje su se vodile na osnovu zakona i drugih propisa. Prije “puštanja u rad” Centralnog registra stanovništva, izvjesno vrijeme je trajao proces unošenja u CRS svih prethodno navedenih podataka koji su do tada vođeni u obliku knjiga i pisanih evidencija (matična knjiga rođenih, matična knjiga državljana i dr). Sve ove knjige i pisane evidencije su skenirane i postale su sastavni dio CRS-a. To znači da uvidom u CRS možete provjeriti sve relevantne podatke o nekom licu na osnovu izvornih registara. Upravo tom detaljnom provjerom kroz CRS može se ustanoviti da li je lice steklo državljanstvo i prebivalište u skladu sa zakonom, jer postoje pisani tragovi i dokumentacija upravnih postupaka koji su vođeni za to lice, a koji su skenirani i pothranjeni u CRS-u. Na ovaj način može se izvršiti provjera svih oko 540.000 upisanih birača.

To bi, naravno, zahtijevalo vrijeme. Po mojoj procjeni, kao nekoga ko se veoma odgovorno bavio ovim pitanjima, 20 službenika MUP-a (Direktorata za upravne poslove – direkcija, područnih jedinica i filijala) bi za jednu do jednu i po godinu moglo da “prečešlja” svih oko 540.000 upisanih birača i da detektuje i locira sve one birače koji su bez odgovarajućeg pravnog osnova upisani u registar državljana ili prebivališta, odnosno sve one koji nisu izbrisani iz biračkog spiska a morali su biti izbrisani (usljed smrti, gubitka državljanstva, prebivališta, gubitka poslovne sposobnosti i dr). Dakle, potrebna je dobra volja Vlade i resornog ministra, određena finansijska sredstva za naknade za rad službenika, jedna veća prostorija i dovoljan broj računara sa pristupom CRS-u.

Ovom prilikom ističem jasno i glasno: Zakon o registrima prebivališta i boravišta može imati uspješnu implementaciju jedino ako bude praćen principijelnom i posvećenom implementacijom Zakona o crnogorskom državljanstvu u dijelu oduzimanja državljanstva po sili zakona svim onim licima koja posjeduju državljanstva drugih država i upisana su u biračke spiskove drugih država, bilo da je u pitanju ministar, bilo da je nezaposleno lice. Ravnopravna primjena ova dva zakona jedini je garant sređivanja biračkog spiska i vraćanja povjerenja u izborni sistem.

Smatram da sam ovom analizom ponudio nekoliko ozbiljnih i održivih modela sređivanja pitanja kvaliteta biračkog spiska, koji samo njihovom kumulativnom i koordiniranom primjenom garantuju održivo rješenje i ravnopravnost i jednakost pred zakonom svih nacionalnih zajednica u Crnoj Gori i isključuju sumnje u političko-kalkulantske i druge motive iniciranja izmjena i dopuna Zakona o registrima prebivališta i boravišta.

Na samom kraju, želim da poručim ministru unutrašnjih poslova, kao nosiocu i najodgovornijoj funkciji u sistemu državne uprave za oblast prebivališta, državljanstva i vođenja biračkog spiska, da ne podliježe političkim ili pritiscima bilo koje druge vrste, već da dobro analizira statistiku i trendove migracione politike Crne Gore, da se drži prava i pravičnosti, struke i znanja, dobrih uporednih iskustava i, najvažnije, nacionalnih interesa Crne Gore (kako ih god ko tumačio) i da svojim autoritetom i djelovanjem, kao i postupanjem ministarstva na čijem je čelu, pokuša da definiše i promoviše prave modele rješavanja ovih kompleksnih pitanja. Da bude svjestan svih rizika i opasnosti koji iz ovoga mogu proizići, i da mudro sagleda situaciju imajući u vidokrugu sve aspekte. Jer, prava bura ga tek očekuje u narednom periodu u kojem ne smije zaboraviti da je ministar svih građana Crne Gore i da mu je najveća briga i odgovornost dobro Crne Gore.

Bojan Bugarin,

Nekadašnji koordinator za viznu i postviznu liberalizaciju Crne Gore s Evropskom unijom,

Nekadašnji Član Radne grupe i koordinator za oblast migracija za Poglavlje 24

( Bojan Bugarin )