Izborna reforma - a kad će ne znamo

Ovih dana svjedočimo još jednom pokušaju izborne reforme koja u konačnom treba da dovede do većeg povjerenja u izborni proces. Nije iznenađujući relativno brz politički dogovor i ustanovljavanje Odbora za sveobuhvatnu reformu izbornog zakonodavstva budući da su svi politički akteri deklarativno opredijeljeni za ovaj proces. Takođe, Odbor je formiran po istom principu kao i odbor iz prethodnog saziva Skupštine, što je skratilo brojne administrativno pripremne radnje u njegovom uspostavljanju. Ipak, definisanje 30. juna kao roka do kojeg Odbor treba da pripremi predloge i iste dostavi plenumu, zvuči vrlo optimistično, imajući u vidu pređašnje iskustvo.

Čini se da je Crna Gora u kontinuiranom pokušaju izborne reforme. Nakon referenduma iz 2006. godine, bilo je potrebno prilagoditi normativni okvir novonastalim okolnostima i državnom ustrojstvu. Ipak, umjesto sveobuhvatne izborne reforme, uslijedila je sveobuhvatna terminološka revizija zakona i podzakonskih akata i njihovo usklađivanje sa Ustavom iz 2007.

Neki od pomaka u ovom petnaestogodišnjem periodu koji su ipak napravljeni odnose se na promjenu statusa izborne administracije, smanjenje izbornog praga za zastupljenost manjinskih naroda u Skupštini, veću zastupljenost žena na izbornim listama, kao i na elektronsku identifikaciju birača kao dodatnog mehanizma zaštite koji obezbjeđuje dvostruku provjeru identifikovanih birača. U međuvremenu, u prošlost su se preselili optički čitač i nevidljivo mastilo, ali ne i nepovjerenje u izborni proces.

Skoro nevjerovatno zvuči činjenica da je aktuelni Zakon o izboru odbornika i poslanika, kao krovni zakon iz ove oblasti, donesen osam godina prije obnove nezavisnosti. Uslijedile su brojne izmjene, dopune i ispavke. Ovaj po mnogo čemu anahroni zakonski tekst obiluje nedostacima i protivrječnostima koje su u prethodnim izbornim ciklusima za rezultat imale nedoumice i zloupotrebe. Problematična normativna rješenja i pravne praznine davale su učesnicima izbornih procesa širok manevarski prostor za pravna tumačenja u skladu sa trenutnim partijskim interesima.

U izvještajima posmatračke misije Kancelarije za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) konstatuje se da Crna Gora ima zakonodavstvo „čiji je pravni okvir uglavnom zadovoljavajući za sprovođenje izbora“, ali i sugeriše da je potrebno sprovesti sveobuhvatnu izbornu reformu.

Pravni kuriozitet je da Zakon o izboru odbornika i poslanika ne definiše početak i kraj izborne kampanje. Na ovo je ukazano i od strane organizacija koje redovno prate izbore u Crnoj Gori. Naime, početkom izborne kampanje politički subjekti stiču određena prava i obaveze, pa se ova pravna praznina reflektuje na čitav niz pitanja u izbornom procesu.

Vrhovni organ za sprovođenje izbora, Državna izborna komisija sačinjena je od članova koji su diplomirani pravnici, a na njenom čelu se nalazi predsjednik koji se na predlog Administrativnog odbora bira u Skupštini Crne Gore. Princip ”Nemo iudex in causa sua“ odnosno da niko ne može suditi svoj slučaj zaobišao je Državnu izbornu komisiju. Ovo iz razloga jer su skoro svi članovi DIK-a predstavnici političkih partija a time i sudije u utakmici koju sami igraju. Još jedna od kontroverzi ovog zakona su i uslovi za izbor predsjednika Komisije i člana koji se bira ispred civilnog sektora. Zakonodavac je naime predvidio da predsjednik DIK može biti diplomirani pravnik sa 10 godina iskustva u struci i koji nije u posljednje tri godine bio član organa upravljanja političke partije. Sa druge strane za člana ispred civilnog sektora bira se lice koje je objavljivalo naučne radove i stručne članke na temu izbornog procesa, koje je ostvarilo javnu prepoznatljivost u ovoj oblasti i koje je učestvovalo u domaćem ili međunarodnom monitoringu izbornog procesa. Na ovaj način predviđeni su znatno stroži uslovi za člana Komisije ispred civilnog društva u odnosu na predsjednika, tako nešto uporedna praksa ne prepoznaje, a nisu jasni ni razlozi koji su zakonodavca opredijelili za ovakvo rješenje. Sui generis je i odredba po kojoj se sekretar DIK-a bira iz reda članova koji predstavljaju opoziciju u Skupštini. Ovo rješenje još je diskutabilnije ako se ima u vidu da je sekretar na čelu Službe Komisije pa prema tome rukovodi izradom predloga akata koje Komisija razmatra, a kao član Komisije o istom glasa na sjednici. Dvadeset dana prije održavanja izbora članovi Komisije postaju i opunomoćeni predstavnici potvrđenih izbornih lista koji imaju pravo odlučivanja kao i članovi u stalnom sastavu.

Ovakvim rješenjem najviši izborni organ biva dodatno politizovan što često ovo tijelo čini „parlamentom u malom“. Ekstremna posljedica ovakvog uređenja dogodila se nakon parlamentarnih izbora 2016. godine kada je Državna izborna komisija utvrđivala rezultate izbora glasanjem članova. Na taj način institucija koja suštinski treba da administrira izbore odlučivala je o rezultatima, koje su suštinski sumarni matematički prikaz rezultata sa svih biračkih mjesta u državi. Ovaj čin utvrđivanja rezultata koji je po svojoj pravnoj prirodi deklaratornog karaktera postao je opasan presedan za buduće situacije u kojima bi se u zavisnosti od odnosa snaga u Komisiji moglo “odlučivati” o izbornoj volji građana.

Najvažniji organ za sprovođenje izbora tokom izbornog dana su birački odbori. Od njihovog kvalitetnog rada umnogome zavisi uspješnost izbornog procesa. Ovu odgovornu dužnost vrlo često obavljaju nekvalifikovana lica, te se za članove biračkih odbora imenuju predstavnici partija koji nisu pohađali obuke za sprovođenje izbora. Ako se ovome doda činjenica da Zakon o izboru odbornika i poslanika ne propisuje obaveznu edukaciju, te ne postavlja bilo kakve uslove za članove biračkih odbora, to nesumnjivo utiče na kvalitet sprovođenja izbornih radnji. Još jedno problematično zakonsko rješenje je i mogućnost da političke partije mijenjaju članove biračkih odbora 12 sati prije održavanja izbora. Na taj način dodatno se umanjuje profesionalnost izborne administracije, te pitanjima edukacije biračkih odbora prilikom reforme treba konačno posvetiti dužnu pažnju.

Pitanje koje tokom svakog izbornog procesa dobije na značaju i koje je često predmet sukoba je zakonsko rješenje kojim se propisuje šta je nevažeći glasački listić. Naime pozitivnom zakonskom odredbom propisano je da je nevažeći glasački listić nepopunjeni glasački listić, listić koji je popunjen tako da se ne može utvrditi za koju se izbornu listu glasalo i listić na kome je zaokruženo više od jedne izborne liste. Ovakvo fleksibilno zakonsko rješenje bilo je predmet manipulacija političkih subjekata, pa su nerijetko na glasačkim listićima dopisivana imena, umjesto zaokruživanja glasalo drugim simbolima, kao i koristile olovke u boji. Sve ovo problematično je sa aspekta tajnosti glasanja i opšteg povjerenja u izborni proces. Državna izborna komisija donijela je mišljenje po kojem se glasački listić na kojem je dopisano ime i prezime ili inicijali birača smatra nevažećim dok će sva druga dopisivanja biti predmet odlučivanja organa za sprovođenje izbora. Svakako, u pitanju je mišljenje koje po svojoj prirodi nije pravno obavezujuće. Norma po kojoj je nevažeći glasački listić onaj za koji sa sa sigurnošću ne može utvrditi za koga je lice glasalo ostavlja prostor za široko diskreciono tumačenje, a time i partijske manipulacije, što se u konačnom reflektuje na povjerenje u izborni proces.

Pomenuta zakonska rješenja samo su dio izbornog mozaika koja je potrebno razmotriti tokom predstojeće izborne reforme. Ostaje otvoreno pitanje da li će Odbor razmatrati pitanja koja se tiču strukturne promjene izbornog sistema, kao što su npr. otvorene izborne liste, pitanje cenzusa, izborne formule itd. Ono što posebno zabrinjava u dosadašnjim pokušajima reforme je što je set izbornih zakona bez obzira na svoj nesporni značaj uvijek bio dio paketa političkih dogovora koja su se ticala drugih pitanja, kao što su eventualna izmjena Ustava ili izbor nosilaca najvećih pravosudnih funkcija.

Imajući u vidu trenutni društveni ambijent ostaje opravdana bojazan da će izborna reforma i dalje biti talac pomenutih pitanja koja takođe čekaju epilog. Kada god dođe do usvajanja novog izbornog zakonodavstva, ne može se očekivati da nova regulativa u potpunosti razriješi sve probleme koji godinama opterećuju izborne procese u Crnoj Gori. Takođe, pitanje povjerenja u izborni proces ne može biti razmatrano izolovano u odnosu na sveukupne demokratske procese jačanja vladavine prava, uspostavljanja kredibilnih institucija i suštinske promjene vrijednosnog okvira. Ipak, potrebno je pripremiti što kvalitetnije zakonske tekstove uz inkluziju svih relevantnih subjekata i pojedinaca koji mogu dati doprinos u postavljanju temelja zdravijeg izbornog ambijenta.

Autor pravni savjetnik u Državnoj izbornoj komisiji

( Nikola Mugoša )