Upravno-sudska puna jurisdikcija u Crnoj Gori

Loši zakoni su najgora vrsta tiranije. (E. Berk)

Civilzacijsko načelo rasporeda državnopravnih funkcija - "podela vlasti", svakad je "zeleno", nezatvoreno pitanje. I političko, demokratsko, i pravno i tehničko. U praksi do kraja teško izvodljivo i proverljivo. A autoritativno-autoritarne političke pretenzije ezgekutive neprekidno vrebaju. U svakoj državi vlast je politički jedinstvena, ali se njeni raznorodni oblici moraju tako pravno i politički poslagati da se ostvare dva naoko protivurečna cilja: razdvojenost a i povezanost. Da bi državni mehanizam skladno delovao, da bi društvena zajednica opstala i razvijala se, a da građani istovremeno osećaju sigurnost, zaštitu i slobodu. Da bi se u društvenoj zajednici pomirile centrifugalne i centripetalne sile.

Za pravni život je početno nasušno, ne i dovoljno - ustavno propisati da je "vlast je uređena po načelu podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku", da "zakonodavnu vlast vrši Skupština, izvršnu vlast...Vlada, a sudsku sud". Pritom,"odnos vlasti počiva na ravnoteži i međusobnoj kontroli", praćenoj tradicionalno proklamovanom (da li i ostvarenom?) nezavisnošću i nepristrasnošču sudstva. tj. sudovanja. "Crnu Goru predstavlja predsjednik Crne Gore", dok "ustavnost i zakonitost štiti Ustavni sud" (član 11. Ustava Republike Crne Gore). Ali na normativnom čaršavu podela državnopravnih poluga ima podosta nijansi, preliva. Neizbežnih organizaciono-funkcionalnih ukrštanja zarad što potpunijeg ostvarenja i širih i užih interesa, dostizanja krucijalnih društvenih vrednosti: zaštite sloboda i prava građana, pravde, objektivne zakonitosti, izvesnosti, delotvornosti, pravovremenosti, ekonomičnosti.

Jedan od pravnih mehanizama kompleksnog, hibridnog karaktera je upravni spor pune jurisdikcije. "Nadograđeno" specijalizovano sudovanje u upravnim predmetima/stvarima. Tada se sud, pod određenim zakonskim uslovima, ne ograničava samo na ocenu zakonitosti pojedinačnog javnopravnog upravnog akta koji je pred njim tužbom osporen, nego se upušta u dublje "vode" odlučivanja, odmah posle uklanjanja konkretnog neprava: u dalja pravna razmatranja i činjeničnih i pravnih pitanja iz upravnog delokruga. Koje su pravne i faktičke granice tog i takvog potencijalnog sveobuhvatnog sudskog poduhvata, koliki je domet spora pune jurisdikcije? I koja je u tom kontekstu uloga i značaj "prirode stvari"?

Upravnom sporu redovno prethodi upravna kontrola javne uprave, po žalbi, odnosno prigovoru u drugostepenom upravnom postupku. Ona se, po svojoj procesnoj arhitektonici i kakvoći, može kvalifikovati kao prethodna, parasudska provera pravilnosti određenog (prvostepenog) upravnog čina, i tô upravnim putem. Dok su ingerencije suda kod upravnog spora pune jurisdikcije sudsko-upravne u sadržinskom smislu. Odnosna vrsta sudskog spora je definitivno korektivno dovršavanje upravne delatnosti - u meritornom, ili samo u procesnom pogledu - sudskim putem. Ali do tog sudskog "zaokruživanja" neće doći ako je sud našao da je osporeni akt (ili upravno "ćutanje") zakonit(o), da je tužba protiv njega neosnovana. Tako da su od upravnog pravosuđa kasatorna ovlašćenja u svakoj prilici primarna i nezaobilazna, a ona upravna - izvedena, sukcesivna, neizvesno aktivirajuća i time, sekundarna.

Upravno-sudska stvar, kao sporna, izrasta iz upravne stvari - kao vansporne pojedinačne situacije u kojoj je angažovan i javni i određeni pojedinačni interes - a u pogledu koje se preduzimaju raznorodne upravne aktivnosti: donošenje upravnog akta, sklapanje upravnih ugovora, zaštita korisnika usluga od opšteg interesa i druge upravne radnje. Pa se njihova zakonitost naknadno (pre)ispituje u upravnom sporu. U crnogorskom pravu (i u mnogim drugim pravnim sistemima), puna jurisdikcija se ogleda u sudskom ovlašćenju da, nakon one sudske, reši i upravnu stvar - neposredno, suštastveno i krunski, umesto javnopravnog organa čiji je zahtevani akt neosnovano izostao, odnosno čiji je akt, kao nezakonit, sud poništio rešavajući po tužbi. Ne vraćajući upravni predmet na ponovno javnopravno odlučivanje matičnoj instanci. No, za pravilno i ne po izuzetku sprovođenje pune jurisdikcije od strane upravnog sudstva - pored poštovanja odgovarajućih zakona - važno je i vrsno kumulativno sudijsko poznavanje smisla pravde i duha javne uprave. A za tô je neophodno dodatno sudijsko stručno usavršavanje.

Upravni spor pune jurisdikcije ima dva zakonska stožerna uslova čiju ispunjenost u Crnoj Gori ceni Upravni sud (Zakon o upravnom sporu, član 36): podesna "priroda stvari" i odgovarajuće raspoloživo činjenično stanje. S tim u vezi, nalazim da je ubuduće preko potrebna (i) jedna principijelna sudska lista - u vidu pravnog stava Upravnog suda - orijentaciono izuzetih upravnih stvari od odlučivanja u punoj jurisdikciji. A izvan toga, sud nipošto ne treba da bude lišen područja sopstvene ocene kada će se upustiti u punu sudsku jurisdikciju a kada ne. Dakako, tog sudskog "merenja" ne sme da bude kod diskrecionih upravnih stvari - koje su apsolutno tuđe sudskom meritornom rešavanju - kao i onih situacija kada je puna sudska jurisdikcija zakonski obavezna. U celokupnom razmatranom miljeu, kategorija "prirode stvari" je nejasni ograničavajući faktor pune sudske jurisdikcije. Ona je samo suvišni "sunđer" koja služi kao pokriće sudskoj slobodnoj oceni, imajući u vidu ne samo profil, složenost i suptilnost datog slučaja, nego i interes tužioca, delotvornost i razumnost roka odlučivanja, kao i sudske kapacitete. Uz vođenje računa o načelu podele vlasti, da se ne bi preteralo sudskim zadiranjem na originerni upravni teren. Ukratko: kategorija "prirode stvari" je samo nepotrebno drugo ime za sudsku diskrecionu ocenu što se tiče (ne)upuštanja u punu sudsku jurisdikciju.

Primerice, Upravni sud nikako ne bi smeo da umesto nadležnog javnopravnog organa odluči u tipičnim diskrecionim upravnim stvarima: o prijemu određenog lica u državljanstvo, o izdavanju pasoša, o davanju dozvole za nošenje oružja, i drugo. Isto tako, za očekivati je da sud, po sopstvenoj diskrecionoj ceni, izbegne da rešava o isključenju učenika iz osnovne škole, da izda kopiju traženog "isečka" urbanističkog plana ili izvoda iz katastra, odnosno matične knjige - što je nekom građaninu, uzmimo, prvobitno konkretno bilo protivpravno uskraćeno. Nasuprot, držim da je, ilustracije radi, celishodno da sâm sud direktno dozvoli monitoring političkih izbora, recimo nekom nevladinom telu, pošto je kasirao neregularni akt nadležne komisije kojim mu dotično pravo nije priznato.

Sve u svemu, de lege ferenda, valjalo bi razgraničiti tri grupe slučajeva: 1) one u kojima sud mora, ex lege, da rešava u punoj jurisdikciji, kao odgovor na sledstveno upravno neizvršenje (bilo aktivno, bilo pasivno) njegove pravnosnažne presude; 2) slučajeve kada bi sudu ex lege bilo zabranjeno da "ide" na punu jurisdikciju pošto je u pitanju diskrecioni upravni predmet; 3) ostali bi potpadali pod sudsku diskrecionu ocenu, uzimajući u obzir sumu okolnosti konkretnog tipa javno(u)pravnog životnog događaja.

Generalno, puna sudska jurisdikcija, uz buduće poželjne osetno povećane sudsko-organizacione i kadrovske resurse - sistem upravnog sudovanja (a ne samo jedan upravni sud), klasična dvostepenost upravnog suđenja - treba da doprinese, po širini i zahvatu sudskog odlučivanja, približavanju upravnog suđenja ostalim delovima pravosuđa, parničnom i krivičnom posebno. S jedne strane, u upravno-procesnoj ravni, cilj je potpuna, delotvorna i blagovremena zaštita subjektivnih javnih prava i na zakonu zasnovanih interesa, u skladu sa merodavnim propisima. S druge, pak, obim pune jurisdikcije Upravnog suda ne bi smeo ozbiljnije da remeti načelo podele vlasti. Stoga upravno sudstvo standardno ima zaštitnu, ali i "rezervnu" i dopunjujuću, operativno-upravnu misiju. A javna uprava mora da u svemu pravilno radi svoj posao, da se ne zaklanja iza hipotetičke kompletne intervencije upravnog suda - i sudske i upravne, u dva sukcesivna koraka. I da bude primereno sankcionisana za svako svoje protivpravno činjenje ili nečinjenje, odnosno nedozvoljeno sporo delovanje.

Na koncu, a po ugledu na referentno francusko pravo, smatram da bi crnogorsko upravno pravosuđe trebalo da poseduje i vlastiti domen javnopravnih stvari, prevashodno sporova koje bi ono neposredno i supstancijalno razrešavalo - za koje bi isključivo ono, a ne javna uprava, bilo inicijalno nadležno. Valjalo bi razmisliti i o supspecijalizaciji ovdašnjeg upravnog sudstva, po ugledu na nemačko pravo, naročito za fiskalne i socijalne upravne sporove.

Zakoni svake zemlje moraju odgovarati nekom opštem načelu. (T. Pejn)

Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu i višegodišnji gostujući profesor na FDES-u u Podgorici

( Zoran R. Tomić )