Ustavni sud je nadležan za temeljni ugovor

Ustavni sud je u februaru 2017. godine odlučivao o ustavnosti Ugovora o uređenju odnosa između Vlade Crne Gore i Islamske zajednice i tada zauzeo stav da je taj ugovor opšti pravni akt i da je Ustavni sud isključivo nadležan za njegovu ocjenu.

Nakon usvajanja temeljnog ugovora sa Srpskom pravoslavnom crkvom u javnosti su iznesena različita mišljenja o pravnoj prirodi ovog ugovora, te koja je to institucija u crnogorskom pravnom sistemu koja je nadležna za njegovo preispitivanje. Stav Vlade, kao i nekih njenih eksperata, je da je TU zasnovan na Zakonu o obligacionim odnosima, te da bi mogao biti preispitan pred redovnim pravosuđem. Ovakav stav podržava i bivši predsjednik i premijer Filip Vujanović, koji smatra da se na osnovu člana 107 Zakona o obligacionim odnosima može smatrati da je TU apsolutno ništavan.

Doktor Ilija Vukčević u razgovoru za “Vijesti” kaže da ova vrsta ugovora predstavlja relikt prošlosti iz vremena kada nisu postojale pravne države sa modernim ustavima i efikasnim mehanizmima zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda i da se razvojem pravne države značaj ovih pravnih dokumenata suštinski svodi na “pravni folklor” te ima dominantno politički kontekst.

Koja je pravna priroda ovog pravnog akta, te koja institucija je nadležna za odlučivanje?

Primjetno je da su mediji preplavljeni stavovima i mišljenjima o eventualnoj neusklađenosti TU sa Ustavom ili važećim zakonima. Želim istaći da je ta činjenica jako loša i dodatno narušava klimav ustavni ambijent države, pa smatram nasušno potrebnim da se iz medija cijela priča vrati u institucionalni okvir, jer je to jedini valjan način za rješavanje ovih pitanja u pravnim i civilizovanim državama na tlu Evrope u 21. vijeku.

U tom smislu osnovno pitanje je razumjeti pravnu prirodu TU te na osnovu toga označiti instituciju koja u skladu sa Ustavom i važećim zakonima nadležna da donese predmetnu odluku. Zato ocjenjujem kao nesuvisla i promašena medijska “nadmudrivanja” jer je praksa Ustavnog suda već na eksplicitan način dala odgovor na iznesenu dilemu.

Možete li nam bliže pojasniti šta je tačno Ustavni sud odlučio?

U februaru 2017. godine Ustavni sud je u predmetu U-II 56/14 odlučivao o inicijativi za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 14 stav 1 Ugovora o uređenju odnosa od zajedničkog interesa između Vlade Crne Gore i Islamske zajednice u Crnoj Gori, broj 01 - 427, od 30. januara 2012. godine, koji su zaključile Vlada Crne Gore i Islamska zajednica u Crnoj Gori. Iako pitanje pravne prirode ovog dokumenta nije bilo razlog za pokretanje predmetnog postupka, Ustavni sud je na njega dao eksplicitan odgovor pošto je Vlada u svom mišljenju ustvrdila ”da sadržina Ugovora ne može biti predmet ocjene Ustavnog suda Crne Gore, jer po svojoj pravnoj prirodi nije propis i opšti akt koji donosi Vlada, već dvostrani pravni posao koji je zaključen saglasnošću volja dviju strana, radi uređivanja međusobnih odnosa”. Dakle, tadašnja izvršna vlast je iznijela identične tvrdnje onim koje sada srijećemo u medijima.

Međutim, Ustavni sud je zauzeo potpuno drugačiji stav i ustanovio da je TU sa Islamskom zajednicom u suštini opšti pravni akt, te da je isključivo on nadležan za njegovu ocjenu, jer je u materijalno-pravnom smislu riječ o pravnom aktu kojim su na apstraktan način utvrđena prava i obaveze za neodređeni krug subjekata i uređuju se odnosi iz kojih mogu proisteći različiti pojedinačni pravni akti u postupcima pred državnim organima:

”Ustavni sud je utvrdio da Ugovor, čija je odredba člana 14 stav 1 osporena, prema svom nazivu i načinu njegovog zaključivanja, sadrži elemente ugovora nastalog saglasnošću volja ugovornih strana (Vlade Crne Gore i Islamske zajednice u Crnoj Gori). Međutim, u materijalno-pravnom smislu navedeni akt dominantno sadrži bitna obilježja opšteg pravnog akta: apstraktnost i generalnost, odnosno odredbe opšteg pravnog karaktera kojima su bliže uređena Ustavom i zakonom zajemčena ljudska prava pripadnika vjerske zajednice na slobodu vjere i na izražavanje, čuvanje, razvijanje i javno ispoljavanje nacionalne, etničke, kulturne i vjerske posebnosti. S obzirom na to da su Ugovorom na apstraktan način utvrđena prava i obaveze za neodređeni krug subjekata i uređeni odnosi iz kojih mogu proisteći različiti pojedinačni pravni akti (u postupcima pred državnim organima, iz radnog odnosa i sl.), Ustavni sud je ocijenio da je taj akt podložan ustavno-sudskoj kontroli, kako u formalno-pravnom, tako i u materijalno-pravnom, sadržinskom smislu”.

Odluku U-II 56/14 možete pronaći na pretraživaču sajta Ustavnog suda, dakle ona je dostupna javnosti, i do izmjene svog stava Ustavni sud je prihvatio nadležnost u ovoj pravnoj stvari. Pošto sada predmetno pravno pitanje ima neuporedivo veću težinu nego 2017. godine, ne bi čudilo da Ustavni sud želi izbjeći “vruć krompir”, kako nagovještavaju neke nezvanične informacije.

U javnosti su izneseni brojni stavovi o ustavnosti materijalnih odredbi brojnih članova TU: vršenje javnih ovlašćenja, uvođenje vjeronauke i slično. Kakav je Vaš stav u ovom pogledu?

Smatram da ova vrsta ugovora predstavlja relikt prošlosti iz vremena kada nisu postojale pravne države sa modernim ustavima i efikasnim mehanizmima zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda. Zato je ovo bio adekvatan mehanizam kojim bi država i tradicionalne vjerske zajednice regulisale međusobne odnose. Razvojem pravne države značaj ovih pravnih dokumenata se suštinski svodi na “pravni folklor” te ima dominantno politički kontekst.

Analiza svakog člana TU iziskuje daleko više prostora od onog koji imamo na raspolaganju, pa bih zato iznio samo načelan stav u pogledu materijalnih odredbi TU, koje plastično rečeno, određuju prava i obaveze ugovornih strana. Sporni pojmovi iz TU kao što su npr. “vršenje javnopravnih ovlašćenja” ili “vjerska nastava”, i sl. predstavljaju samo mogućnost koja da bi bila realizovana zahtijeva normiranje zakonskim tekstovima ili odluke Vlade. Stoga, većina odredbi TU ne proizvodi neposredna pravna dejstva, već mogu konstituisati utuživa prava ili obaveze pred crnogorskim institucijama – upravnim ili sudskim organima, za ugovorne strane, isključivo ako budu sadržane u važećim pravnim propisima – zakonskim tekstovima ili podzakonskim aktima.

Koja većina sudija je neophodna za donošenje odluke Ustavnog suda? Da li mislite da bi ustanovljavanje nadležnosti Ustavnog suda uticalo na postojeći problem oko nemogućnosti izbora četiri sudije Ustavnog suda?

Odluke o preispitivanju ustavnosti opštih pravnih akata se donose većinom glasova ukupnog broja sudija, dakle četiri od sedam. Ovo znači da u sadašnjoj situaciji kada postoji svega četiri sudije, a od septembra samo tri ova odluka ne može da bude donijeta.

Kada je riječ o izboru novih sudija svakako da će ovo pitanje dati dodatnu težinu ovom procesu zbog velikog političkog treta koje je istom dodijeljeno. Dakle, zbog činjenice da sudije bira Skupština kvalifikovanom većinom moglo bi se očekivati dodatno komplikovanje stvari, jer među partijama postoje različiti stavovi o ovoj stvari.

( Srdan Kosović )