INTERVJU Predsjednik Ustavnog suda: Pritiskaju nas da donosimo neutemeljene odluke

Predsjednik Ustavnog suda (US) Dragoljub Drašković tvrdi da taj sud nije dobio mjesto kakvo zaslužuje u sistemu, jer dio javnosti, smatra on, iz političkih intersa kritikuje svaku njegovu odluku često i ne pročitavši je. To, kaže u intervjuu “Vijestima”, nije karakteristika demokratskog društva.

On je, između ostalog, odgovorio i zbog čega je US rektroaktivno ukinuo naknade za majke, a nije funkcionerske penzije iako je i taj Zakon ocijenio neustavnim.

• Na vašem sajtu piše, između ostalog, da Ustavni sud uživa pravnu superiornost u odnosu na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast. Da li je US to dokazao i u praksi?

Ustavni sud je posebna ustavna kategorija u ustavnopravnom poretku koja ima i posebno mjesto u ukupnoj strukturi državne vlasti. Kao garant integriteta pravnog sistema, ima određeni stepen pravne superiornosti u odnosu na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast. Međutim, u svom postupanju on nije hijerarhijski iznad drugih ustavnih vlasti i organa, nije im nadređen, već ima nadzornu i kontrolnu ulogu nad njima u pogledu poštovanja ustavnosti. Smatram da je takvo svoje mjesto i ulogu u ustavno-pravnom sistemu Crne Gore Ustavni sud potvrdio u praksi. Ukidao je akte parlamenta, podzakonske akte izvršne vlast, odluke redovnih sudova kada su njima povrijeđena ljudska prava i slobode. U tome nije bilo apsolutno nikakvih odstupanja od osnovnih ustavnih principa. To potvrđuju brojne odluke koje je Ustavni sud donio u odnosu na akte sve tri vlasti. Ustavni sud faktički još nije dobio stvarnu ulogu u sistemu u skladu sa takvim svojim ustavnim položajem i ovlašćenjima u zaštiti ustavnog poretka. U svom radu još nailazi na značajne teškoće, a svjedoci smo primjera osporavanja njegovih odluka, pa čak i nipodaštavanja njegove uloge.

• Zbog čega mislite da je tako. Dio javnosti smatra da ste nekim stavovima išli na ruku vladajućoj većini?

Kada sam rekao sud nije dobio mjesto i ulogu u sistemu kakvu treba da ima u skladu sa svojim ustavnim položajem mislio sam upravo na odnos jednog dijela javnosti prema Sudu. Kritike u javnosti na rad Suda najčešće su neutemeljene izjave subjekata koji osporavajući rad i odluke Suda nastoje da ostvare svoje političke ciljeve. Izjave kojima se iz različitih političkih ili drugih interesa zahtijeva da Sud donosi pravno neutemeljene odluke, ultimativno poručuje kakvu odluku treba da donese, prigovara da bi predmete trebalo rješavati nekim drugačijim radosljedom, požuruje razmatranje pojedinih predmeta i čak Sudu ostavlja rok za donošenje odluke, nijesu svojstvene demokratskom društvu i prave nepotreban pritisak na Sud. Kada Sud odluči u predmetu, kritike se najčešće nastavljaju, od jedne ili druge strane u političkom dijalogu, koja odlukom nije zadovoljna, a da se odluka nakon njenog objavljivanja čak i ne pročita i uvjeri šta u njoj zaista piše.

Nasuprot takvim pritiscima u javnosti, Ustavni sud u društvenom i političkom stanju u kojem odlučuje o značajnim pravnim ali i ekonomskim pitanjima i rješava najosjetljivije konflikte u društvu, pri čemu mora da razgraniči pravo od politike i da kontroliše koliko je zakonodavna ili izvršna vlast postupala u okviru svojih ustavnih ovlašćenja, uspješno odolijeva svim pritiscima da političko shvatanje ustavnosti i zakonitosti, ma od koga dolazilo, bude kriterijum prema kome odlučuje i zauzima svoje stavove, postupajući isključivo principijelno i po pravilima struke koja počivaju na Ustavu i zakonu. To je osnovni preduslov da se sačuva povjerenje u Sud, ali i integritet svih državnih organa čiji rad kontroliše.

• Da li se ustavna žalba može smatrati djelotvornim pravnim ljekom, jer US je nekoliko godina uglavnom odbacivao tužbe i inicijative pa je Evropskom sudu pristigao veliki broj tužbi protiv države?

Odlukom u predmetu Siništaj i drugi protiv Crne Gore iz 2015. Evropski sud za ljudska prava je utvrdio da se ustavna žalba može smatrati djelotvornim pravnim sredstvom počev od 20. marta 2015, odnosno kada je novi Zakon o Ustavnom sudu Crne Gore stupio na snagu. Od tada je podnošenje ustavne žalbe prije obraćanja Evropskom sudu za ljudska prava obavezno. Dostizanjem djelotvornosti ustavne žalbe, ali i pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, odnosno kontrolnog zahtjeva i tužbe za pravično zadovoljenje, istovremeno je smanjena potreba nosilaca prava za daljim obraćanjem Evropskom sudu.

Jačanju djelotvornosti ustavne žalbe posebno su doprinjela nova rešenja Zakona o Ustavnom sudu Crne Gore iz 2015. koja utvrđuju mogućnost Ustavnom sudu da odredi način pravičnog zadovoljenja podnosioca ustavne žalbe zbog pretrpljene povrede prava, mogućnost podnošenja ustavne žalbe i prije iscrpljivanja djelotvornih pravnih sredstava, kao i rešenje da se ustavna žalba može izjaviti i zbog povrede ljudskog prava ili slobode koja je nastala ne samo pojedinačnim aktom, već i radnjom ili nepostupanjem državnog organa.

Ustavni sud je u posljednjih nekoliko godina usvajao ustavne žalbe u istom procentu,oko tri odsto, tako da veliki broj odbačenih ili odbijenih ustavnih žalbi nije razlog povećanog obraćanja građana Evropskom sudu. Razlozi su drugi, među njima i porast povjerenja građana u Evropski sud kao posljednju nadu za rješenje njihovog problema, svakako veliki ugled koji taj sud uživa i sami značaj ovog suda kao međunarodnog organa, ali i činjenica da je postupak pred Sudom besplatan.

Kada se govori o povećanju broja predstavki treba takođe imati u vidu da je samo u 2016. Sud odbacio preko 180 predstavki. Pred Sudom se protiv Crne Gore trenutno nalaze 133 predmeta koji se najvećim dijalom odnose na kršenje prava na pravično suđenje, poštovanje privatnog i porodičnog života i slobodu izražavanja.

U odnosu na Crnu Goru, Evropski sud je do danas donio 28 presuda u kojima je utvrđena povreda prava. Međutim, taj broj se ne može posmatrati u negativnom kontekstu koji bi ukazivao na sistemsko kršenje ljudskih prava u Crnoj Gori, jer je ona u tom pogledu na nivou prosjeka država članica Evrope

• Da li postoje neke procesne pretpostavke koje vas ometaju u radu?

Problem u organizaciji efikasnijeg rada predstalja stalna ograničenost kapaciteta Službe Suda za obavljanje svih nadležnosti, nedovoljan broj savjetnika i nepopunjenost znatnog broja radnih mjesta utvrđenih aktom o organizaciji i sistematizaciji Suda.

Pred Ustavnim sudom nalazi se veliki broj predmeta i zbog izraženog stalnog priliva, Sud je preopterećen. Trenutno je u radu 1483 predmeta, od čega 77 u postupku ocjene ustavnosti zakona, 83 u postupku ocjene ustavnosti i zakonitosti drugih propisa i opštih akata, dok je u postupku po ustavnoj žalbi to 1323 predmeta.

U toku prethodne godine pred Sudom je bilo 2594 predmeta, od toga je riješeno 1163, pri čemu, ako se pogleda struktura predmeta, vidljivo je da dominiraju ustavne žalbe i apstraktne normativne kontrole zakona i drugih propisa, sa evidentnim rastom broja predmeta. Posebno je uočljiv porast broja ustavnih žalbi od 2007. kada je uveden taj institut.

Što se tiče odgovora od donosilaca akata na podnijete incijative i predloge za ocjenu njihove ustavnost i zakonitosti kada se radi o osporavanju zakona, u posljednje vrijeme stanje je značajno poboljšano i Skupština uglavnom dostavlja odgovore na vrijeme, a takođe i Vlada kao predlagač dostavlja mišljenje. Inače, nedavanje odgovora nije procesna smetnja da se postupak pred Ustavnim sudom nastavi, jer može nastaviti postupak ako odgoviri ne budu dostavljeni u roku.

• Koliko je zakona proglašeno neustavnim i zbog čega?

Ustavni sud je posljednje tri i po godine, odnosno od početka ovog mandata, do danas donio 19 odluka kojima je utvrdio nesaglasnost pojedinih odredaba zakona sa Ustavom, Evropskom konnvencijom i potvrđenim i objavljenim međunarodnim ugovorima. Konstatovane su povrede brojnih ustavnih i konvencijskih principa (o vladavini prava, zabrani diskriminacije, podjeli vlasti, ograničenju ljudskih prava i sloboda, slobodi mirnog okupljanja, nepovredivosti tajnosti pisama, telefonskih razgovora i drugih sredstava opštenja, pravu nasljeđivanja, pravu na imovinu, jedinstvu pravnog poretka i drugo).

Od početka ove godine, od kada i počinje moj mandat predsjednika Suda, Ustavni sud je ukinuo odredbe Zakona o prekršajima kojima je uslovljavana registracija ili produženje važenja registracije motornog vozila, kao i izdavanje ili produženje važenja vozačke dozvole, plaćanjem svih novčanih kazni i troškova postupka pasivnim izvršenjem preko registra novčanih kazni čime je zakonodavac, po ocjeni Ustavnog suda, ograničio posebno pravo na imovinu, ali i neka lična prava i slobode građana.

Sud je ukinuo odredbu Pravilnika o prostornim i tehničkom uslovima za priređivanje kladioničkih igara kojom je, suprotno Zakonu o igrama na sreću koji utvrđuje da se kladioničke igre priređuju u posebno uređenim prostorijama, bilo predviđeno da se usluge za klađenje mogu primati i u ugostiteljskim objektima, čime je donosilac ovog akta, takvim propisivanjem prekoračilo svoja ovlašćenja.

Sud je ukinuo odredbe Zakona o sprečavanju korupcije kojima su bili utvrđeni privilegovani uslovi za ostvarivanje prava na penziju javnim funkcionerima, predsjedniku države, presjedniku Skupštine i predsjedniku Vlade i članvima njihovih porodica, mimo zakonskih rešenja sadržanih u sistemskom zakonu o penzijskom i invaliskom osiguranju, zbog čega su osporene odrdbe suprotne odredbama Ustava i Evropske konvencije o zabrani diskriminacije po bilo kom osnovu.

Sud je takođe ukinuo odredbe zakona o bezbjednosti saobraćaja na putevima kojima je bilo propisano da je svaki vlasnik vozila u Crnoj Gori koji ima ugrađen radijski prijemnik dužan da prilikom registracije vozila plati naknadu za korišćenje radijskog prijemnika čime je zakonodavac po ocjeni Suda omogućio nepropocionalno miješanje države u Ustavom zajemčeno pravo na imovinu, odnosno građanima nametnuo pretjerani teret.

• Odluka suda da se aparati za kockanje uklone, međutim nije ispoštovana. Imali sud mehanizme da utiče na to?

U pravnom sistemu Crne Gore utvrđena je jasna podjela nadležnosti između državnih organa, a posebno između njih i Ustavnog suda. Nadležnost Ustavnog suda se iscrpljuje donošenjem odluke da li je osporeni pravni akt ili njegova odredba u skladu sa Ustavom i zakonom. Ako je utvrđena neustavnost ili nezakonitost propis prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u Službenom listu Crne Gore. Da li i koje eventualne pravne posljedice za donosioca akta proističu iz odluke Ustavnog suda nadležni su da utvrde drugi organi, a ne Ustavni sud.

• Zbog čega Ustavni sud u prethodnom periodu nije odlučivao o predmetima na osnovu javnog interesa, umjesto hronološki - kako ih je primao?

Prema Poslovniku Ustavnog suda opšte pravilo je da Sud razmatra predmete prema redosljedu njihovog prijema, a izuzetno, kao prioritetne one za koje je zakonom propisan vremenski rok za odlučivanje, predmete koji se odnose na odlučivanje o pitanjima od posebnog značaja za zaštitu prava i sloboda građana, predmete u kojima se odlučuje o pravima djeteta, predmete koji se odnose na povredu dostojanstva ličnosti, lišenje slobode, pritvor, povredu prava na život, zabranu mučenja, zabranu ropstva i prinudnog rada i prava na slobodu i sigurnost. U skladu sa tim, Sud je uvijek davao prioritet u radu starijim predmetima, predmetima koji su od posebnog značaja za funkcionisanje ustavno-pravnog sistema, kao i predmetima u kojima se odlučuje o osnovnim pravima i slobodama građana. Isti kriterijumi primjenjuju se i u drugim evropskim ustavnim sudovima, kao i od strane Evropskog suda za ljudska prava.

Kada se govori o efikasnosti rada Suda posebno se naravno mora imti u vidu i uvažavati specifičnost postupka koji se sprovodi pred Ustavnim sudom. Ustavnosudski sporovi su složeni, dejstvo odluka Ustavnog suda odnosi se na široki krug subjekata ili na sve subjekte društva, a često izazivaju značajne pravne, materijalne ili druge implikacije, što sve zahtijeva vrijeme da bi se takvi predmeti kvalitetno riješili. Treba takođe imati u vidu da je Ustavni sud, saglasno Ustavu, posljednja instanca protiv čijih odluka se u državi ne može izjaviti bilo kakvo pravno sredstvo, tako da brzina donošenja odluke ne može biti najvažniji kriterijum u postupanju Ustavnog suda.

• Zbog čega je Ustavni sud rektroaktivno ukinuo naknade za majke, a nije funkcionerske penzije iako je i taj Zakon ocijenio neustavnim?

Ustavni sud u postupku ocjene ustavnosti više odredaba Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti kojima su bile utvrđene naknade za majke sa troje ili više djece utvrdio je povredu više ustavnih i konvencijskih principa (načelo socijalne pravde i vladavine prava, o zabrani diskriminacije, rodnoj ravnopravnosti, zaštiti porodice i zaštiti majke i djeteta, zabranu retroaktivnosti i dr.).

Ustavni sud nije retroaktivno ukinuo te naknade, već je saglasno odredbi člana 152 stav 1 Ustava, prema kojoj danom objavljivanja odluke Ustavnog suda o neustavnosti osporenih odredaba zakona te odredbe prestaju da važe, ocijenio da nastaje nova pravna situacija koja nameće potrebu da se zakonska rješenja koja su ocijenjena neustavnim usklade sa Ustavom, ali i da se reguliše pravni status žena- majki koje su iskoristile pravo iz neustavnih odredaba Zakona, odnosno koje su zbog ostvarenja prava na doživotnu naknadu prekinule svoj dotadašnji radni odnos ili su prekinule korišćenje prava na penziju, ili se se odjavile iz evidencije Zavoda za zapošljavanje.

Zato je Sud je odredio da izvršenje ove odluke obuhvata i regulisanje te nove pravne situacije koja nastaje nakon što osporene odredbe Zakona prestanu da važe u postojećoj neustavnoj sadržini, što je pozitivna obaveza države, koja proizilazi iz odredbe člana 1 stav 2 Ustava, koja Crnu Goru određuje kao “državu socijalne pravde zasnovanu na vladavini prava“.

• Zbog čega onda još bivši, ali i neki sadašnji javni funkcioneri primaju te naknade ako su one neustavne?

Već sam rekao da ni odluka Suda u predmetu prava korisnica na naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece nema retroaktivno dejstvo. Sud je pri rješavanju ovog pravnog pitanja, pored ustavnih ovlašćenja, koristio i svoja nova zakonska ovlašćenja koja su u primjeni tek od 20. marta 2015. godine, odnosno od stupanja na snagu novog Zakona o Ustavnom sudu, između ostalog da može obavezati državni organ na izvršenje određene radnje i utvrditi rok i način izvršenja odluke. U skladu sa tim Sud je obavezao Vladu na donošenje akta kojim će se pravni status korisnica prava na naknadu po osnovu rođenja troje ili više djece, koje im je priznato na osnovu ukinutih odredbi Zakona, uskladiti sa pravnim stavovima Ustavog suda, izraženim u odluci, odnosno sa Ustavom, na način da se uspostavi pravična ravnoteža između njihovih pojedinačnih imovinskih prava i interesa države u oblasti socijalne i ekonomske politike.

• Ustavni sud je ukinuo o nezakonitu vladinu uredbu o naplati takse na gorivo, ali građani nisu imali pravo na povraćaj novca? Na tu se vašu odluku dugo čekali, pa se stekao utisak u dijelu javnosti da ste Vladu pustili da nezakonito uzme taj novac?

Taj predmet, kao i svaki drugi, Sud je rješavao prema dinamici i opštim pravilima utvrđenim Poslovnikom o radu Suda o kojima sam već govorio. Paušalne ocjene pojedinaca ili dijela javnosti o toj ili drugim odlukama Suda izražene najčešće iz razloga i sa ciljevima koje sam prethodno pomenuo, izraz su nepovjerenja u instituciju koje nije svojstveno demokratskim društvima jer ona poštuju i čuvaju institucije države.

Zašto Lopičić nije na listi kandidata za Strazbur?

• Da li vam je smetalo kada vaša koleginica, bivša predsjednica Ustavnod suda Desanka Lopičić, u Komisiji koju je imenovala Vlada, nije izabrana za sudiju u Strazburu, već su to povjerenje dobile neke sudije sa manje iskustva I znanja o praksi i pravilima tog suda?

Komisija čiji sam član bio nije birala sudiju u Strazburu, već je imala zadatak da utvrdi ispunjenost uslova prijavljenih kandidata i dostavi informaciju sa predlogom liste od tri kandidata za izbor jednog sudije Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu. Komisija je svoj posao obavila i između devet prijavljenih kandidata utvrdila listu od tri kandidata koji u potpunosti ispunjavaju uslove sadržane u javnom pozivu za utvrđivanje liste od tri kandidata za navedenu sudijsku funkciju.

"Tužilaštvo još ima vremena da nam odgovori šta su uradili kada je u pitanju tortura u Zlatarskoj"

• Da li je Ustavnom sudu dostavljen odgovor ODT Podgorica povodom preporuka koje je vaše Vijeće dalo u predmetu torture u Zlatarskoj ulici?

Ustavni sud je usvojio tri ustavne žalbe podnosilaca, fizičkih lica, i svojim odlukama utvrdio da je podnosiocima zbog nedjelotvorne istrage Osnovnog državnog tužilaštva u Podgorici povrijeđeno pravo na dostojanstvo i nepovredivost ličnosti iz člana 28 Ustava Crne Gore i zabrana mučenja iz člana 3 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Pri tome Sud nije dao preporuke ODT, već mu je svojim odlukama naložio da preduzme potrebne mjere i radnje radi sprovođenja temeljne, brze i nezavisne istrage koja treba da osigura identifikovanje i krivično gonjenje policijskih službenika za koje se osnovano sumnja da su na štetu podnosilaca izvršili krivično djelo iz Krivičnog zakonika Crne Gore kojim su im povrijedili navedana ustavna i konvencijska prava. Sud je u skladu sa svojim ovlašćenjima odredio i rok od 3 mjeseca, u kojem ODT u Podgorici, dužan da izvrši odluku Ustavnog suda, koji teče od dana objavljivanja odluke u „Službenom listu CG“, kao i da, kako je to zakonom propisano, nakon isteka tog roka, Ustavnom sudu dostavi izvještaj o izvršenju odluke. Rokovi za izvršenje ovih odluka Suda još uvijek teku.

Na nekoj narednoj sjednici odluka o kreditima u francima

• Kada će Sud razmatrati Zakon o konverziji kredita u francima?

Za ocjenu ustavnosti više odredaba Zakona o konverziji kredita u švajcarskim francima u eure podnijete su tri inicijative (jedna u avgustu 2015. godine, a dvije krajem 2016. godine). Sva tri podneska - inicijative spojena su u jedan predmet, radi vođenja jedinstvenog postupka i odlučivanja Ustavnog suda. Ustavnosudski predmeti, po svim nadležnostima, saglasno Poslovniku Ustavnog suda Crne Gore, raspoređuju se sudiji izvjestiocu prema redosljedu prijema i vrsti ustavnosudskog postupka, vrsti osporenih akata i abecednom redu prezimena sudije, danom prispijeća u Ustavni sud. U tom predmetu završen je prethodni postupak (ispitivanje procesnih pretpostavki i pribavljanje potrebnih podataka za vođenje postupka), predmet je dodijeljen sudiji izvjestiocu i savjetniku na obradu i u radu je. Kako se radi o predmetu u kojem je postupak u toku, to o njemu u ovom momentu ne mogu više govoriti. Očekujem da će predmet biti razmatran na nekoj od narednih sjednica Ustavnog suda.

( Mila Radulović )