Ustav je samo riječ…

Ako možete zamisliti zakon bez suda, razumjećete smisao ustava bez ustavnog suda.

I sada svi tumačimo ustav, osim onog ko je pozvan imenom svojim da ga tumači. I ne bi imalo ništa lošeg u tome, da u crnogorskoj pravničkoj javnosti, a da ne govorimo o crnogorskim političkim krugovima, tumačenje ne dobija razmjere improvizacije, kakve ni džez muzika ne može dokučiti.

Predsjednik je, kako je poznato, odbio da predloži za mandatara nove crnogorske Vlade Miodraga Lekića, koga je predložila skupštinska većina. U petom stavu člana 95 Ustava Crne Gore u kom su navedene nadležnosti predsjednika Crne Gore stoji, između ostalog, da Predsjednik predlaže Skupštini mandatara za sastav Vlade, nakon obavljenih razgovora sa predstavnicima političkih partija zastupljenih u Skupštini. Ovakvim potezom Predsjednik je vjerovatno povrijedio Ustav ili bi se moglo u pravničkom maniru, ali neformalno, reći da postoji opravdana ili osnovana sumnja da je on time učinio povredu Ustava. Ipak, kako formalno-pravno, ustavnu povredu utvrđuje isključivo Ustavni sud Crne Gore, nakon što inicijativu o tome pokrene najmanje 25 poslanika, u ovom trenutku ne možemo konstatovati da je predsjednik Đukanović povrijedio Ustav Crne Gore. Budući da u ovom trenutku nemamo funkcionalan Ustavni sud, Predsjednik je, na prvi pogled, iskoristio ovaj momenat i napravio dobar manevar, kao uvod u nove parlamentarne izbore. Šah-mat. Ili ipak nije?!

Da bismo došli do odgovora krenimo od pitanja.

Kakva je pravna priroda ustavnog ovlašćenja predsjednika Crne Gore, odnosno predsjednika republike u državama sa sličnim ustavnim položajem predsjednika republike ili monarha u parlamentarnim monarhijama, povodom predlaganja skupštini mandatara za sastav vlade?

Teorija i praksa potvrđuju bez sumnje da je njegova nadležnost u ovoj situaciji pravno deklaratornog, a ne konstitutivnog karaktera, što znači da predsjednik republike u sistemu dominantne uloge parlamenta, kakav je i naš, u ovoj kao i u drugim situacijama iz svoje nadležnosti, nema tzv. pravo odlučivanja (osim u slučaju davanja pomilovanja), već uglavnom tzv. pravo iniciranja. Dakle, on daje mandat onome za koga postoji i najmanja vjerovatnoća da u Skupštini Crne Gore može dobiti potrebnu većinu za formiranje Vlade, jer Vlada ne izvire iz „moći“ predsjednika Crne Gore, već Skupštine, pa Predsjednik u tom smislu obavlja samo ustavni protokol, sličan onom koji britanski monarh obavlja davanjem mandata lideru vodeće partije u Donjem domu, koji već samim izborom za partijskog lidera postaje premijer ex lege.

S obzirom na to da forma, osim pomenutih konsultacija sa predstavnicima političkih partija zastupljenih u Skupštini, u smislu onog što prethodi predlaganju mandatara, nije predviđena, ustavno su neutemeljeni argumenti o odgovornosti onih koji nisu htjeli da stave svoje potpise kako bi Predsjedniku bila dostavljena lista natpolovične većine poslanika u ustavnom roku za predlaganje mandatara.

Kao jednu od opcija za izlazak iz ove ustavne krize, neki predstavnici skupštinske većine najavljuju mogućnost razrješenja Predsjednika, koja je normirana članom 98 Ustava i po kojoj, kao što smo prethodno rekli, razrješenja ne može biti bez odluke Ustavnog suda koga nemamo, što je nedopustivo. Pritom, ne mislim na nepostizanje dogovora o tome u parlamentu, već na „ustavni defekt“ zbog koga nažalost nije predviđen kontinuitet institucije Ustavnog suda, kao krovne institucije ukupne pravno-političke državne konstrukcije, na način kao što je predviđen kontinuitet Vlade, predsjednika Crne Gore, pa i Skupštine.

Bizaran je u tom smislu argument određenih političkih subjekata da skupštinski Ustavni odbor može preuzeti ulogu Ustavnog suda u utvrđivanju ustavne povrede. Ne može. Bizaran je, sa druge strane i argument profesora Blažića da Predsjednik u smislu člana 92 Ustava može raspustiti Skupštinu. U stavu 3 tog člana zaista je navedeno da se Skupština raspušta ukazom predsjednika Crne Gore, ali tek ako se steknu uslovi navedeni u stavovima koji prethode stavu 3, a koji glase da se Skupština raspušta, ako ne izabere Vladu u roku od 90 dana od dana kada predsjednik Crne Gore predloži mandatara ili ako Skupština duže vrijeme ne obavlja nadležnosti utvrđene Ustavom, kada Vlada, pošto sasluša mišljenje predsjednika Skupštine i predsjednika klubova poslanika u Skupštini, može raspustiti Skupštinu. Dakle, predsjednički ukaz koji slijedi nakon toga je deklaratorni formalni akt kojim se sprovodi ustavni protokol povodom nastupanja zakonskog (Ustavnog) uslova ili odluke Vlade.

Koje su i da li uopšte postoje izlazne ustavne opcije u datoj situaciji?

Uvijek postoje, ali prije svega treba poći od toga da ne treba Ustav tumačiti mimo ustavne norme, čak i one neprecizne već naprotiv, ustav i zakoni se tumače polazeći od te norme, kakva god da je. U tom smislu valja podsjetiti da je vlast, odnosno državni organi, ograničena (zauzdana, ustavljena) upravo Ustavom i to na način suprotan od onog nepisanog pravnog principa da je građanima dozvoljeno sve što im zakonom nije zabranjeno; dakle, vlastima je dozvoljeno samo ono što im je (Ustavom i zakonima) dozvoljeno.

Prva „izlazna“ opcija je da Predsjednik ipak, nakon eventualnog političkog dogovora, pritiska EU ili „napada“ političke savjesti ili čega već, predloži, bez obzira što je istekao rok za to, Miodraga Lekića za mandatara, jer, napominjem da, iako i u tom slučaju vjerovatno i time „krši“ Ustav, takvu povredu utvrđuje isključivo Ustavni sud, a predloga za ocjenu ustavnosti tada sigurno ne bi bilo. Ovo je naravno moguće i nakon sasvim izvesnog neizglasavanja skraćenja mandata Skupštine.

Druga opcija je rekonstrukcija Vlade kojoj je izglasano nepovjerenje. Naime, s obzirom na to da ni Ustavom ni zakonom nisu predviđena ograničenja tzv. tehničke Vlade, ona samim tim suštinski i formalno-pravno može funkcionisati u punom kapacitetu i u tom smislu može biti rekonstruisana u skladu sa dogovorom skupštinske većine. Dakle, iako je Vladi izglasano nepovjerenje, aktuelni premijer može uputiti predlog Skupštini da razriješi određene ministre (ili čak sve) i izabere na njihovo mjesto nove. Naravno, u tom slučaju, Miodrag Lekić ne može biti predsjednik Vlade, jer nije dobio mandat, već na mjestu premijera nužno ostaje Dritan Abazović, kao neko ko je posljednji dobio mandat za sastav Vlade.

I da izvučemo pouku:

Kao što je predsjednik vlade nepotreban u predsjedničkom sistemu (SAD, Turska, države Centralne i Južne Amerike…), kao sistemu izrazite odvojenosti izvršne i zakonodavne vlasti, tako je i predsjednik republike nepotreban u sistemu u kome je dominantna uloga parlamenta i iz koga proističe izvršna vlast. U takvom sistemu funkcija predsjednika republike, kakva je po svojoj suštini i funkcija predsjednika Crne Gore, zapravo predstavlja relikt monarhijskog oblika vladavine, koji je istorijski prethodio republikanskom ustrojstvu u savremenom smislu. Predsjednik republike je, analogno tome, po prirodi “nedinastički izborni kralj” sa ograničenim mandatom i bez suštinskih ovlašćenja, pa samim tim i bez opravdanog razloga da kao funkcija opstane u budućim ustavnim sistemima sa dominantnom ulogom parlamenta, a u skladu sa idejom progresivnog demokratskog društva, racionalne javne uprave i koncepta održivog razvoja. Ako pritom imamo u vidu potpuno iracionalnu praksu neposrednog biranja predsjednika republike, imanentan mahom državama bivšeg Istočnog bloka i bivše Jugoslavije, koje sve od reda imaju vlade koje proističu iz skupštinske, a ne predsjedničke “volje”, možemo doći do jasne vizije onoga što nas čeka u budućnosti, po pitanju funkcije predsjednika republike, a to je njeno ukidanje, kao nepotrebnog, skupog, zbunjujućeg i samim tim besmislenog državnog organa.

Autor je advokat

( Radovan Bato Furtula )