Igra bez pravila

Zaista je potrebno imati prilično energije i bar do izvjesne mjere biti obaviješten o artikulaciji i fluktaciji različitih političkih interesa da posmatrač, na čiju objektivnost se računa, razumije ozbiljnost institucionalne i ustavne krize u kojoj se Crna Gora nalazi. Svjedoci smo borbe za moć svih političkih aktera, koja eskalira u „igru bez pravila“ nesputanu Ustavom, u kojoj ustavna norma postaje rob „neobuzdanih političkih strasti“ u situaciji odsustva potpunog sastava organa koji je njen čuvar: Ustavnog suda.

Demokratije nema bez poštovanja Ustava i zakona. To je polazna i osnovna jedinica svakog sistema koji da bi funkcionisao mora imati potpuno operativne državne institucije, te ni jedna ne može preuzimati ulogu druge, upuštajući se u opasnu igru „van pravila“ utvrđenih najvišim pravnim aktom. U prilog ovom stavu, svjedoči i praksa Ustavnog suda koja eksplicitno utvrđuje da je Ustav razgraničio pravne funkcije organa državne vlasti, ali je odredio i uzajamne odnose i način uspostavljanja saradnje među njima, pri čemu je te odnose principijelno zasnovao na „ravnoteži i međusobnoj kontroli“, na način da je svaka vlast dužna da poštuje granice koje je Ustav postavio, tako što će se kretati isključivo u vlastitom domenu. Odstupanje od „pravila igre“, značilo bi i odstupanje od ustavnog načela podjele vlasti sadržanog u članu 11 Ustava, koje je jedno od glavnih elemenata vladavine prava jer spriječava mogućnost koncentracije političke moći (samo) u jednom tijelu.

Tako, Skupština ne može preuzeti ulogu Ustavnog suda u postupku ocjene da li je Predsjednik povrijedio Ustav. Jednako, Predsjednik ne može samovoljno „ukazom“ raspuštiti Skupštinu. Da smo eksperti samo u jednom pokazuje praksa: u prepoznavanju pravnih praznina i abritrernom tumačenju ustavnih normi, u korist partijskih političkih interesa, a na štetu države i građana. Onamo gdje Ustav ne ostavlja nikakav prostor za drugačije tumačenje je jasan: postupak razrješavanja Predsjednika zbog povrede Ustava bez odluke Ustavnog suda je formalno-pravno nemoguć. Član 98 najvišeg pravnog akta precizno normira da „Predsjednika Crne Gore Skupština može razriješiti kada Ustavni sud utvrdi da je povrijedio Ustav“.

Slijedi, da je postupak razrješavanja Predsjednika neraskidivo povezan sa postupkom odlučivanja da li je Predsjednik povrijedio Ustav koji se vodi pred Ustavnim sudom (član 149 Ustava i član 79 Zakona o Ustavnom sudu), te ukoliko bi se Skupština arbitrarno upustila u procjenu, ta odluka ne bi imala pravnu posljedicu, već bi bila deklaratorne političke prirode. Isto kao što je odluka Skupštine uslovljena odlukom Ustavnog suda u postupku razrješenja Predsjednika, tako u postupku raspuštanja Skupštine, ukaz Predsjednika nema meritorno dejstvo, tj. uslovljen je normama iz člana 92 stav 1 i 2 Ustava: ili eksplicitnom odlukom Vlade ili ako Skupština ne izabere Vladu u roku od 90 dana od kada Predsjednik prvi put predloži mandatara. Ukaz predsjednika, u ovom smislu, kao i postupku donošenja zakona, ima formalističku, zavisnu pravnu prirodu, te Predsjednik Crne Gore nije titular prava na raspuštanje Skupštine, kao što ni Skupština nije samostalni titular prava o razrješenju Predsjednika (bez odluke Ustavnog suda, kao nezamjenljive karike u tom postupku). Sa druge strane Predsjednik države, saglasno članu 84. (4) Ustava, ima ustavno ovlašćenje da podnese Predlog o skraćenju mandata Skupštine, međutim ako Skupština odbije predlog za skraćenje mandata, 30. septembra 2022. godine, Predsjednik nema pravo da ukazom raspušti Skupštinu, već je obavezan poštovati odluku većine poslanika zakonodavnog organa.

Ustavom je funkcija šefa države oslobođena „čiste“ političke odgovornosti, i stoga ustavotvorac predviđa ustavnopravnu odgovornost Predsjednika. Dakle, ta odgovornost, nasuprot ministarskoj odgovornosti u parlamentarnom sistemu, nije samo politička, već je i ustavno-pravna, što njega čini stabilnim dijelom egzekutive. Suprotno tome, Vlada je, kao kolegijalno tijelo, za razliku od šefa države, nestabilni dio egzekutive, koji je podložan političkoj odgovornosti pred Skupštinom za politiku koju utvrdi i vodi. Namjera ustavotvorca, pak, u pogledu nadležnosti je jasna: dok Predsjednik države predstavlja Crnu Goru u zemlji i inostranstvu odnosno vrši više „predstavničku i protokolarnu“ ulogu lišenu konkretne izvršne „političke moći“, Vlada vodi unutrašnju i vanjsku politiku Crne Gore, Skupština je nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, dok ustavnost i zakonitost štiti Ustavni sud.

Principijelno, funkcija „šefa države“ bi trebalo da u najvećoj mogućoj mjeri bude politički neutralna vlast, jer je predstavnik svih građana od kojih je i dobio mandat neposrednim izborom. Upravo zbog toga što je normativno politički „neutralna vlast“, on/ona ne odgovara direktno Parlamentu, već je Ustavni sud, kao jedini nadležan za utvrđivanje povrede Ustava, postavljen u centar „sukoba“ dva organa koje neposredno biraju građani.

Osnov ustavnopravne odgovornosti može biti isključivo pravni, utemeljen na jasno i precizno definisanoj i ozbiljnoj povredi Ustava, kako bi se izbjegla arbitrarnost u odlučivanju. Cilj ustavno-pravne odgovornosti nije pravna sankcija „ građaninu“, već politička sankcija „javnom funkcioneru“. Iako, iz navedenog, vidimo da je koncept ustavno-pravne odgovornosti Predsjednika baziran na korektnim i teorijsko logičnim pravnim osnovama, koje imaju za cilj da spriječe miješanje politike u strogo pravni proces, praksa pokazuje bez mogućnosti Ustavnog suda da odlučuje o ovim pitanjima, „borba za moć“, a ne „ustavna norma“ može postati ona koja definiše konačan rezultat. Najodgovorniji izlaz iz navedene ustavne krize je vraćanje nosilaca vlasti u ustavni okvir sopstvenih ovlašćenja, Skupštinske nadležnosti izbora sudija Ustavnog suda u smislu člana 82 (13) Ustava, koji već više od dvije godine funkcioniše u nepotpunom sastavu i obaveze Predsjednika da u vršenju sopstvene nadležnosti poštuje normu Ustava i skupštinsku većinu. Suprotnim postupanjem možemo samo afirmisati inverziju maksime rimskog prava „Sloboda je mogućnost činiti samo ono što pravo dozvoljava“ (Libertas est potestas faciendi id quod iure licet“).

Autorka je magistar ustavnog prava Univerziteta u Granadi

( Mr Aleksandra Vukašinović )