Đukanović ima pravo da se žali Evropskom sudu: Strazbur bliži od Njegoševe ulice

Zbog činjenice da je Ustavni sud Crne Gore (US) u blokadi jer nema kvorum za rad, građani zaštitu svojih prava mogu tražiti od Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, ali uz obavezu da dokažu da ustavna žalba nije djelotvorna, odnosno da US ne funkcioniše.

To su ocijenili sagovornici “Vijesti” nakon što je šef države i Demokratske partije socijalista (DPS) Milo Đukanović prekjuče nagovijestio da postoji mogućnost da se zbog usvajanja izmjena Zakona o predsjedniku Crne Gore žali Sudu u Strazburu.

US je posljednja instanca za žalbe prije obraćanja Strazburu, ali je institucija sa sjedištem u Njegoševoj ulici u Podgorici duže od dva mjeseca “paralizovana”, jer je poslije penzionisanja sudije Miodraga Iličkovića ostala sa samo troje od ukupno sedam sudija.

Podsjećajući da su građani dužni da iskoriste ustavnu žalbu prije zahtjeva Strazburu, dugogodišnja zastupnica Crne Gore pred tim sudom Valentina Pavličić, objašnjava za “Vijesti” da je odlučivanje o njima trenutno moguće samo ako se na sjednici vijeća od troje sudija US postigne jednoglasnost. U suprotnom, naglašava, svi predmeti upućuju se na odlučivanje plenumu svih sudija US, što je trenutno onemogućeno.

”U situaciji u kojoj US nije funkcionalan i u kojoj ustavna žalba ne pruža djelotvornu zaštitu ustavnih prava i sloboda, građani svakako imaju pravo da se obrate Sudu u Strazburu za zaštitu svojih prava, ali uz obavezu dokazivanja nedjelotvornosti ustavne žalbe i nefunkcionalnosti u odlučivanju US, u određenom periodu ili uopšte. U kom obimu i na koja prava se ta zaštita može odnositi, da li su pritužbe osnovane, te kako će se tumačiti uslovi prihvatljivosti pritužbi - pitanja su za koja smatram da bi bilo krajnje neodmjereno ukoliko bih se upustila u bilo kakvo komentarisanje u ovom trenutku...”, istakla je Pavličić, dodajući da tumačenje aktuelnih pravnih situacija, kako od laika tako i od pravnika, vodi u još veću konfuziju, koju, prema njenim riječima, i pravni autoriteti poput Evropskog suda teško mogu razumijeti.

Navodeći gotovo iste razloge u prilog mišljenju zašto građani u trenutnim okolnostima mogu tražiti zaštitu Strazbura, doktorand na Centralnoevropskom univerzitetu i istraživač na Univerzitet u Bolonji Mirko Đuković, kaže da je najskoriji primjer takve situacije susjedna Albanija.

”Ona sprovodi dalekosežnu reformu pravosudnog sistema, uključujući provjeru svih sudija i tužilaca, tako da građani mogu da se obrate Evropskom sudu. Iako se član 6 Konvencije (o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda) odnosi na zaštitu prava na pravično suđenje i ima dva segmenta - građanskopravnu i krivičnopravnu zaštitu, ona se takođe odnosi i na ustavnopravnu zaštitu”, rekao je “Vijestima”.

Šef države je izmjene Zakona o predsjedniku, koje je tridesetoavgustovska parlamentarna većina usvojila početkom mjeseca, vratio na ponovno odlučivanje jer, između ostalog, tvrdi da se njima krši Ustav i ugrožava podjela vlasti. Zbog toga je tražio od Venecijanske komisije (VK) hitno mišljenje o zakonu, naglašavajući da bi posljedica njegovog ponovnog izglasavanja mogla biti urušavanje ustavnog poretka i univerzalnih pravnih vrijednosti.

Izmjene, koje je inicirao Demokratski front (DF), usvojene su da bi se realizovao septembarski dogovor skupštinske većine da lider Demosa Miodrag Lekić bude mandatar za sastav Vlade.

Dio pravnika, civilnog sektora i partija takođe tvrdi da su izmjene protivne Ustavu. Zbog toga su DPS i njegovi bivši dugogodišnji koalicioni partneri protestovali u dva navrata u Podgorici, zahtijevajući povlačenje zakona, vraćanje na početak procesa izbora sudija US i raspisivanje vanrednih izbora.

Đukanović bi da izveze problem koji je izazvao

Đukanovićeva najava da bi mogao da se obrati Evropskom sudu, za predsjednicu skupštinskog Ustavnog odbora i poslanicu DF-a Simonidu Kordić, znak je da šef države i DPS-a želi da “izvozi u Strazbur problem koji je u velikoj mjeri nastao njegovim odbijanjem da dodijeli mandat za sastav Vlade”.

Ona navodi da nema nikakve potrebe da Đukanović to radi, već da je neophodno da partija čiji je predsjednik pomogne kompletiranju institucija, prvenstveno izboru sudija US na sjednici parlamenta 28. novembra.

”Pozivamo DPS, a očekujemo da i Đukanović pozove predstavnike njegove partije, da glasaju za izbor sudija, jer ćemo na taj način dobiti odgovor na sva pitanja koja trenutno opterećuju Crnu Goru. Jedina institucija koja može dati tumačenje ustavnosti bilo kog akta je US, i izbor sudija jedini je način da se deblokira ta institucija”, rekla je Kordić “Vijestima”.

Zakon o predsjedniku bio je tema sastanaka u okviru parlamentarnog dijaloga, na kojima stranke nisu napravile bilo kakav pomak ka rješavanju političke i institucionalne krize - DPS i partneri traže povlačenje zakona, a tridesetoavgustovska većina ih poziva da glasaju za izbor sudija.

Dok se čeka na novo glasanje o izmjenama, iz DF-a tvrde da će Đukanović pokušati da od VK dobije mišljenje koje bi mu poslužilo kao paravan za neproglašavanje zakona, iako ga Ustav obavezuje da potpiše ponovno usvojeni akt.

”Džepni veto” za neproglašavanje zakona

Predsjednik prekjuče novinarima u Podgorici nije želio direktno da odgovori da li će ispuniti ustavnu dužnost, već je rekao da ne misli da one “koji su brutalno nasrnuli na Ustav” treba obavještavati šta će biti njegov stav o tome.

Upitan šta će se, u pravnom smislu, dogoditi ako Đukanović odbije potpisivanje, Đuković, koji smatra da su izmjene zakona neustavne, odgovara da bi šef države takođe prekršio Ustav.

Kaže da bi se, u slučaju da to učini, moglo pretpostaviti da bi se u toj odluci vodio principom da zbog nepostojanja kvoruma US, preuzima ulogu zaštite ustavnog poretka.

Sagovornik navodi da u uporednom ustavnom pravu postoji institut tzv. džepnog vetoa (pocket veto), odnosno mogućnost šefa države da odbije da proglasi zakon, tj. njegovo ovlašćenje da ne preduzme nikakve radnje i da zakon ne može da stupi na snagu, makar ne odmah. U nekim državama, dodaje, to se onda desi po sili zakona u određenom periodu.

”U SAD Ustav predviđa da će zakon stupiti na snagu u roku od 10 dana nakon što je Kongres dostavio dokument. U Finskoj predsjednik ima rok od tri mjeseca od prijema zakona i može da traži mišljenje suda. Ako predsjednik ne da saglasnost, parlament je dužan da ponovo razmatra predlog. Ako ga usvoji, onda stupa na snagu bez ratifikacije. U Indiji i Barbadosu predsjednik ima pravo da odbije da potpiše zakon, ali nije predviđen rok za to, pa se dešavalo da stavi veto na zakon odlaganjem na neodređeno... U Crnoj Gori Ustav predviđa rok (za proglašenje) od sedam dana od usvajanja u redovnom, odnosno od tri dana od usvajanja u hitnom postupku, ali ostaje nedorečen u situacijama kad je zakon vraćen”, objašnjava sagovornik.

Na pitanje šta ukoliko većina, ako Đukanović odbije da proglasi zakon, samoinicijativno prebaci tu obavezu na šeficu Skupštine Danijelu Đurović, o čemu se nezvanično spekuliše, Đuković odgovara da ona, prema Ustavu, obavlja nadležnosti predsjednika u situacijama kad mu je istekao mandat ili kad je spriječen da obavlja dužnost, što ovdje, naglašava, nije slučaj.

”Dakle, to bi bila još jedna neustavna odluka, što nas gura dublje u krizu”, dodaje.

Predsjednica parlamenta Đurović kazala je “Vijestima” da Ustav ne ostavlja mogućnost procjene ili odlučivanja nakon ponovnog usvajanja zakona, već da obavezuje predsjednika da je dužan da ga proglasi. Napominje da bi svako drugačije postupanje Đukanovića bilo grubo kršenje Ustava.

”I toliko očigledno da nije potrebno neko specijalno tumačenje... Ne želim da se bavim opservacijama šta bi bilo ako u ovom slučaju predsjednik direktno i grubo prekrši Ustav. Uostalom, Ustav je kao jedan od razloga prestanka mandata predsjednika propisao razrješenje ukoliko se utvrdi da je povrijedio Ustav”, poručuje ona.

Slično mišljenje o ovom pitanju ima i Kordić, koja navodi da je najviši pravni akt nedvosmislen.

”Ako Đukanović to ne bi uradio, bili bismo u situaciji da je već treći put u posljednje dvije godine prekršio Ustav. Očekujem da će u međuvremenu biti izabrane sudije US, pa da nećemo morati da imamo to pitanje”, kaže ona.

Tridesetoavgustovska većina u utorak je ponovo stavila u skupštinsku proceduru predlog za pokretanje postupka o tome da li je Đukanović povrijedio Ustav zbog toga što nije predložio mandatara.

Čekajući Venecijance

Osim na ponovno odlučivanje o zakonu i drugi krug glasanja o sudijama US, poslanici čekaju i na mišljenje VK, koje bi, kako je “Vijestima” u srijedu saopšteno iz te institucije, trebalo da stigne do sredine decembra.

Đuković kaže da su mišljenja VK, iako neobavezujuća, veoma poštovana kako od političkih činilaca u Evropi, tako i među profesorima ustavnog prava, političke i pravne teorije. Ocjenjuje da bi ignorisanje mišljenje te institucije Savjeta Evrope poslalo jako ružnu sliku međunarodnim partnerima, i sasvim izvjesno ugrozilo dalji reformski put i proces pristupanja Evropskoj uniji (EU).

”To bi značilo i negativne ocjene u sljedećem Izvještaju o napretku (Evropske komisije). Do sada je ovo tijelo izdalo 33 mišljenja, koja su bila od velike pomoći usaglašavanju zakonodavstva s pravnim i političkim kriterijumima. U slučaju oglušenja o ovo mišljenje, DPS će definitivno dobiti vjetar u leđa od standardnih partnera sa Zapada, kao partner posvećen očuvanju institucija, iako su te iste institucije bile zarobljene partokratijom i korupcijom tri decenije”.

Zato sagovornik smatra da je izbor sudija US izlaz iz trenutne institucionalne i političke blokade. Navodi da je to ustavna obaveza, ali i obaveza koja proističe iz Evropske konvencije o ljudskim pravima.

”Nosioci političkih funkcija i poslanici kojima plaćamo platu i razne dodatke i privilegije, ismijevaju osnovni princip podjele vlasti. Ustavni okvir koji počiva na kompleksnom sistemu međusobne kontrole je i zvanično stavljen na reanimaciju trenutkom odlaska sudije Iličkovića u penziju. Po izboru sudija, trebalo bi organizovati vanredne parlamentarne i predsjedničke izbore, kako bi zaista mogli da pokušamo da damo šansu povratku ustavnosti i vladavine prava...”, konstatuje Đuković.

Đuković: Svi gaze Ustav

Đuković ocjenjuje da su izmjene Zakona o predsjedniku apsolutno neustavne, i da je US 2014. isključio mogućnost da se nižim aktom mijenjaju ustavni principi. Uz to, dodaje, izmjene u potpunosti narušavaju princip podjele vlasti.

”Svaki mandatar kojem bi onda Skupština povjerila mandat na ovaj način, rizikuje da formira neustavan kabinet, što bi za posljedicu imalo produbljenje ustavne krize. Situacija može biti riješena time što bi (Đukanović) dao mandat Lekiću, a većina koja je glasala za izmjene da iste povuče prije ponovnog glasanja”.

Sagovornik kaže da je sadašnje stanje u Crnoj Gori posljedica različitih događaja. Prvi i osnovni je, prema njegovim riječima, kratkovidost ustavotvoraca nakon obnove nezavisnosti 2006.

”Naime, naizgled vrlo precizne i jasne ustavne norme, danas su, kako vidimo, mnogima nejasne. Odnosno, politička elita uzima na sebe pravo da tumači Ustav, vrlo svjesno blokirajući onu instituciju koju Ustav prepoznaje kao prvog čuvara Ustava - Ustavni sud”.

Drugi problem, koji je, prema njegovoj ocjeni, političkog karaktera, jeste činjenica da je Crna Gora sada u nekom periodu “treće tranzicije”, gdje, kako navodi, pravni i politički sistem biva rastrzan između političkih aktera koji tjeraju svoj interes.

”Pod trećom tranzicijom mislim na ovaj period od pada DPS-a. Taj problem je inat i neodgovornost prema građanima, kao i nedostatak minimum napora da kohabitacija profunkcioniše”.

Đuković kaže da je treći problem posljedica “ustaljenosti” kršenja Ustava. Pojašnjava da nigdje u svijetu ne postoji savršen ustav, ali kakav god da je, nosioci vlasti dužni su da se drže njegovog slova. Kaže da su ga u Crnoj Gori svi kršili i da je to postalo normalizovano.

”Od trećeg mandata Filipa Vujanovića, trećeg mandata Vesne Medenice, naknade za majke troje djece, odluke Vrhovnog suda o trajanju postupka pred US, neizvršenje odluka US od Vrhovnog suda u predmetu Miketić, odgađanje izbora, tzv. zetski zakoni, ne zaboravimo situaciju ‘predsjedavajuće US’, kad su sudije izabrale gđu Desanku Lopičić da obavlja dužnosti predsjednice i pored toga što je zakonski okvir predviđao rješenje u slučaju da nijedan sudija ne dobije većinu...”

Pavličić: Crna Gora u ustavnoj krizi

Ističući i da je, između ostalog, onemogućeno odlučivanje US o žalbama u vezi sa izborima, Pavličić kaže da se situacija u kojoj se nalazimo može označiti kao ustavna kriza, koja ozbiljno dovodi u pitanje vladavinu prava i stanje pravne sigurnosti u državi.

Navodi da prema standardima Evropskog suda, postojanje pravnih ljekova u koje spada ustavna žalba mora biti u dovoljnoj mjeri sigurno ne samo na teorijskom, nego i na praktičnom planu.

”Da je situacija krajnje alarmantna, ‘poručuje nam’ na indirektan način i Evropski sud, koji je u posljednje vrijeme Kancelariji zastupnika komunicirao predstavke koje se isključivo odnose na dužinu rješavanja predmeta pred US, tačnije na navodnu povredu prava na pravično suđenje pred ovim sudom. Ove kategorije predmeta Evropski sud označava kao repetitivne predmete, budući da se ista povreda ponavlja i u njima je odbrana države necjelishodna, odnosno u ovakvim predmetima u suštini ‘nema odbrane’ države. Navedeni predmeti rješavaju se po hitnom postupku u kome se država obavezuje na određena materijalna davanja iz budžeta koja, ukoliko je u predmetu došlo i do povrede prava na zaštitu imovine, mogu biti izuzetno velika. Na ovaj način iz budžeta se bespotrebno odlivaju ogromna novčana sredstva, jer država nije uspjela da svojim građanima obezbijedi adekvatnu institucionalnu zaštitu na nacionalnom nivou”.

Ona naglašava da je u svojim dosadašnjim godišnjim izvještajima ukazivala na potencijalni rizik od gubitka djelotvornosti ustavne žalbe i potrebu preduzimanja preventivnih mjera. Dodaje da je njen stav potvrdila i Evropska komisija u svom Izvještaju za 2022, u kome je istakla da povreda prava na suđenje u razumnom roku pred US, koja je već jednom utvrđena u predmetu “Siništaj protiv Crne Gore”, može dovesti u rizik stav Evropskog suda o djelotvornosti ustavne žalbe.

”Kako bi sve relevantne državne institucije bile upoznate s gore iznijetom situacijom i činjenicama na adekvatan način, pisanim putem obratila sam se i predsjedniku US, kao i Ustavnom odboru Skupštine i ukazala im na ozbiljnost situacije i potencijalni rizik od gubitka djelotvornosti ustavne žalbe, a samim tim i na potencijalne nepovoljne reperkusije za međunarodni ugled države Crne Gore”.

( Nikola Dragaš, Mila Radulović )