Ukaz(a)

Nisam namjeravao da komentarišem nedavni Predsjednikov ukaz o raspuštanju Skupštine, jer sam o karakteru predsjedničkih ovlašćenja već iznosio mišljenje. Iako imam utisak da se donekle ponavljam, pokreće me misao da se ovaj dežavi ili dan mrmota neće završiti bez “konačnog obračuna”.

Sasvim sam siguran da predsjednik Crne Gore nema tzv. konstitutivna ovlašćenja, tj. da nije u ustavnoj mogućnosti da arbitrarno odlučuje, izuzev po pitanjima davanja pomilovanja i dodjele odlikovanja i priznanja. On ne donosi odluku o raspuštanju parlamenta.

To proizilazi iz čl. 92 Ustava Crne Gore, koji glasi da se Skupština raspušta, ako ne izabere Vladu u roku od 90 dana od dana kada predsjednik Crne Gore prvi put predloži mandatara ili nakon odluke Vlade (ne i one kojoj je izglasano nepovjerenje) o raspuštanju Skupštine, koja može biti donijeta iz razloga što Skupština duže vrijeme ne obavlja ustavom utvrđene nadležnosti. Tek kada se ispuni neki od ova dva neophodna uslova najvišeg pravnog akta, dolazi na red ono što je suština trećeg stava ovog člana, a to je da predsjednik donosi ukaz o raspuštanju Skupštine, čime se proceduralno deklariše nastupanje ustavnog uslova ili odluke Vlade o raspuštanju parlamenta.

Notorno neustavni zakon o izmjenama i dopunama zakona o predsjedniku, koji je po sopstvenom priznanju, iz oportunističkih razloga donijela parlamentarna tridesetoavgustovska većina, a na koji se predsjednik Đukanović pozvao prilikom donošenja ukaza, čak iako je stekao svoje „pravo“ na egzistenciju u pravnom poretku Crne Gore, ne može derogirati Ustav. To je zato što se ovaj zakon, kao i svaki drugi zakon ne nalazi u odnosu specijaliteta prema Ustavu, već u odnosu supsidijariteta, tj. podređenosti prema njemu.

Ustav najčešće, barem kada je u pitanju evro-kontinentalna ustavna tradicija, predstavlja indirektan i načelan izvor prava, što znači da njegove norme, usljed svoje imanentne opštosti, obično zahtijevaju dalju operacionalizaciju kroz zakonsku razradu. Ipak, određeni setovi ustavnih normi, koji se tiču organizacije, funkcija i ovlašćenja organa vlasti primjenjuju se direktno i kao takvim nije im potrebna zakonska razrada. Tu spadaju i odredbe koje uređuju raspuštanje skupštine i ulogu predsjednika Crne Gore u toj proceduri. One su dovoljno definisane, pa samim tim ne zahtijevaju, niti dozvoljavaju naknadna zakonska „pojašnjenja“ iz prostog razloga što bi takav čin bio ne samo suvišan (ako je nešto već jasno definisano ne treba ga dodatno definisati), već i zato što bi, usljed derogiranja potrebne ustavne procedure i većine za donošenje jednog takvog propisa, taj čin predstavljao i atak na ustavni sistem.

O ovoj temi se uveliko izjašnjava crnogorska pravnička, ali i politička javnost, novinari, aktivisti nevladinih organizacija i dr. Naravno, pravnici „Baćove boemskopravne škole“ tumače uvijek u nečiju korist, a ne u korist prava, pravne države, pravne nauke i etike. Profesor Blažić se u dekadentno-akademskom stilu redovno sablažnjava nad pravnim nepočinstvima aktuelnih „vlastodržaca“, duboko saosjećajući pritom sa potezima isto tako aktuelnog predsjednika, tretirajući ih kao pravno utemeljena ili barem iznuđena činjenja ili nečinjenja.

Snežana Jonica, kandidatkinja u posljednjem izbornom procesu za sudiju Ustavnog suda, osporava mogućnost da se Ustavni sud iz formalnih razloga izjasni o ukazu, kao pojedinačnom pravnom aktu. Ova argumentacija, bez obzira na načelnu ispravnost njene premise, ne stoji iz tog razloga što je ukaz, iako zaista predstavlja pojedinačni pravni akt, specifičan po tome što se, za razliku od drugih pojedinačnih akata donosi i na osnovu samog Ustava. On nije u tom smislu podoban da bude predmet ocjene nekog drugog državnog organa, recimo Upravnog suda, jer je Ustav predvidio da kada se odlučuje da li u aktima i radnjama predsjednika Crne Gore postoji povreda Ustava, nadležnost pripada Ustavnom sudu. Da tako nije, ukaz kao pojedinačni pravni akt, bio bi podložan kontroli pred Upravnim sudom s obzirom na to da je nezamislivo da ostane bez ikakve zakonite kontrole.

Sa druge strane, pravno je utemeljen stav izvršne direktorice Akcije za ljudska prava Tee Gorjanc Prelević, koja je iznijela mišljenje da je aktuelni ukaz o raspuštanju parlamenta neustavan, pozivajući se na suprematiju ustavne norme u odnosu na zakonsku.

* * *

Iako je zarad pravne sigurnosti i funkcionalnosti ustavnog sistema i pravne države u ovom slučaju poželjna, pa i neophodna, reakcija Ustavnog suda, koja je, zbog političkog značaja i stepena hitnosti ovog pravnog pitanja mogla biti i samoinicijativna, tim prije što je već u proceduri provjera ustavnosti zakona o izmjenama i dopunama zakona o predsjedniku, jer postoji i mogućnost da u toku postupka Ustavni sud naredi obustavu izvršenje pojedinačnog akta ili radnje koji su preduzeti na osnovu zakona, drugog propisa ili opšteg akta čija se ustavnost ili zakonitost ocjenjuje, ako bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti neotklonjive štetne posljedice.

Ovdje se čak ne radi o ništavnom, već suštinski o tzv. nepostojećem pravnom aktu, kao svojevrsnoj pravnoj „ukazi“ ili „utvari“. Prema tome, očigledan je deficit nadležnosti i pravnog osnova u radnjama Predsjednika povodom raspuštanja Skupštine, i jasno je da „odlučivanje“ po ovom pitanju pripada samom Ustavu (ex lege), prema stavu 1, odnosno Vladi (čija odluka ima konstitutivni karakter), prema stavu 2 čl. 92 Ustava, a da predsjednik, suprotno od onoga što je uradio 16. marta, nije imao moć da odlučuje, već samo ovlašćenje da formalno konstatuje odluku Vlade ili ispunjenje ustavnog uslova.

Česte su i nedoumice koje podgrijavaju pravnička prepucavanja na ovu temu, poput onih o pravnom domašaju ustavne sentence "...od kada predsjednik prvi put predloži mandatara", a koja predstavlja sastavni dio prvog stava čl. 91 Ustava. Izraz „prvi put“ ne odnosi se na period predlaganja mandatara nakon konstituisanja skupštine ili, ne daj bože, na slučaj kada neki predsjednik prvi put u svojoj predsjedničkoj karijeri prvi put predloži mandatara, već na početak perioda trajanja roka od 90 dana u okviru koga Skupština može izabrati Vladu, ili prostije rečeno, devedesetodnevni period u kome Skupština ima „fore“ da izabere Vladu, a koji počinje da teče nakon prvog predloga mandatara, bez obzira da li predsjednik predlaže mandatara Skupštini odmah nakon njenog konstituisanja ili u toku njenog mandata, nakon eventualnog izglasavanja nepovjerenja Vladi.

Stoga, hipotetički, predsjednik Crne Gore u roku od 90 dana može više puta predlagati mandatara, ako prvi ili neki naredni predloženi mandatar ne uspije u pregovorima oko formiranja Vlade (tada on "vraća" mandat), odnosno ako ne dobije povjerenje Skupštine (kada mu je "odbijen" mandat). To znači da Skupština može više puta glasati o izboru Vlade unutar roka od 90 dana od kad je Predsjednik prvi put predložio mandatara. Tek kad istekne taj rok, Skupština se raspušta ex lege, tj. po sili ustava, ali formalno predsjedničkim ukazom, kao deklaratornim aktom ustavnog protokola.

Ovakvom ustavnopravnom ambijentu, mogli bismo reći nihilističkoj društvenoj klimi, kada su u pitanju temeljne postavke sistema, svakako je doprinijelo nefunkcionisanje Ustavnog suda. Međutim, ono što suštinski i reklo bi se sistematski stvara atmosferu visokog pritiska koja pogoduje periodu suše društvene odgovornosti ili odgovornosti prema društvu, jeste nepostojanje političke i pravničke kulture koja bi umjesto dokonog i kvazidoktrinarnog tumačenja pravnih normi, te traganja za rupama u zakonu, ali i kopanja tih rupa, počela, malo za promjenu, te iste norme da poštuje i primjenjuje. Jednom mi je jedna moja tetka, po zanimanju pravnica, rekla: „Nemam ja šta tu da tumačim, ja pravo primjenjujem“. Zapamtio sam ovu rečenicu kao amanet i mahao njom kao pravda mačem kad god bih čuo pretjerivanja ili bulažnjenja o rupama u zakonu. One naravno postoje, kao i rupe u glavi, u kosmosu, u svemu stvarnom i nestvarnom. Ali pozivanje na rupe u zakonu djeluje mi prije kao pokriće za zloupotrebu prava nego kao apel za sređivanje stanja stvari u zakonima.

I zaista, iako je rasuđivanje o bilo čemu, pa i o sadržaju i dometu pravnih normi, proces koji neminovno uključuje i tumačenje, ne budimo „pravni antivakseri“ i zarobljenici pravničkih teorija zavjere. Prihvatimo ponekad, onako opušteno konformistički, kao datost, ono što nam je ispred nosa. To nije reakcionarstvo niti ravnodušnost. Nije ni dogmatizam. To je zrelost.

Autor je advokat

( Radovan Bato Furtula )