Đuković za "Vijesti" o radu Ustavnog suda: Akte odbacuju bez dublje analize

Nedostatak dubljeg obrazloženja Ustavnog suda kada odbacuju inicijative je izuzetno problematičan, jer ne kaže na osnovu čega procjenjuje da je neki akt opšti ili pojedinačni, ocijenio je doktorand na programu Uporedno ustavno pravo na Centralnoevropskom univerzitetu u Beču Mirko Đuković.

On je, kometarišući to što Ustavni sud nije u petak donio odluku u vezi sa inicijativom za ocjenu ustavnosti ukaza predsjednika države Mila Đukanovića o raspuštanju Skupštine, kazao da bi valjalo da sud kaže gdje se u hijerarhiji pravnih akata nalazi ukaz.

Ustavni sud nije donio odluku jer nije bilo potrebne većine, odnosno troje sudija je glasalo da se inicijativa parlamentarne većine za ocjenu ustavnosti ukaza prihvati, a troje je bilo protiv. Sudija izvjestilac predložio je da se inicijativa za ocjenu ustavnosti ukaza odbaci jer je odluka predsjednika države pojedinačni pravni akt...

Kako komentarišete to što Ustavni sud nije donio odluku, odnosno troje sudija smatra da je ukaz pojedinačni pravni akt čiju ustavnost Sud ne treba da ocjenjuje?

Sistemi civilnog prava odnosno evropsko-kontinentalni pravni sistemi (za razliku od anglo-saksonskog pravnog sistema) se oslanjaju na doktrinu “jurisprudence constante”, prema kojoj ako je sud presudio konzistentan niz predmeta koje dolaze do istih zaključaka, onda su odluke obavezujuće dok god ne mijenjaju postojeći zakonodavni okvir. Dakle, sudska praksa predstavlja primjenu prava, ali ne može da stvara novo pravo kao što je to slučaj npr. u SAD.

Meni zaista nije poznato kada je naš Sud zauzeo stav da je ukaz pojedinačan pravni akt. Poznat mi je stav suda u pogledu ustavnosti i zakonitosti odluke o raspisivanju izbora za poslanike u predmetu 37/20 kada je odbacio inicijativu NVO Građanska alijansa za izbore 2020. Ovdje bih naglasio da nalazim izuzetno problematičan nedostatak dubljeg obrazloženja kada odbacuju inicijative. Tako kad čitamo obrazloženje u ovom predmetu, sud ne kaže na osnovu čega procjenjuje da je neki akt opšti ili pojedinačni. Dakle, nema analize koja povezuje konkretni akt sa onim šta akt čini, odnosno sud ne postavlja pitanje koje je to pravno dejstvo koje taj akt tvori. Sud se drži nomotehničke forme akta i odlučuje.

Ovo znači da time sud ne stvara konkretnu pravnu praksu u skladu sa onim što sam prethodno objasnio. Ne postoji pravna praksa koju bi pravna struka i nauka mogla da tumači u svom radu i zato i dolazimo u situacije u kojima kada ne postoji bliže ustavno ili zakonsko rješenje svako tumači kako mu odgovara – svaka partija za sebe i za potrebe svoje agende. Takođe, plašim se da sud neće ulaziti u pitanje kakvog je pravnog efekta ukaz. Da ne govorimo da je suština ukaza ili odluke o raspisivanju izbora zapravo omogućavanje uživanja opšteg biračkog prava kako je to propisao Ustav, pa se stoga može zaključiti da ovi pravni akti imaju vertikalno pravno dejstvo i tiču se cjelokupne zajednice, a ne jednog konkretnog lica ili odnosa između dvije grane vlasti. Sud bi trebalo i da odredi i gdje se nalazi ukaz u hijerarhiji pravnih akata. Ovdje je važno napomenuti da se utvrđivanjem da je ukaz pojedinačan akt, nameće vrlo logično pitanje: da li protiv tog pravnog akta postoji pravni lijek? Zato bih volio da Sud da temeljnije obrazloženje nego što je to učinio u predmetu 37/20 i da započnemo razgovor u pravnoj struci i teoriji o činjenici da ne postoji pravni lijek protiv pojedinačnog pravnog akta kakav je ovaj.

Očekujete li da će Ustavni sud ipak uspjeti da donese odluku u ovom slučaju?

Ukaz bi trebalo da bude deklaratorne prirode. Prosto konstatuje da su se stekli uslovi za izbore. Nažalost, nisam siguran da će sud dati odgovore na ova pitanja. Iz uporedne ustavnopravne prakse nalazimo da u nekim zemljama postoje mehanizmi kontrole ukaza i dekreta. Bilo putem sudske kontrole odnosno sudske revizije, ili putem intervencije unutar parlamenta. Naš Ustav ne prepoznaje ove mogućnosti. Što ne znači da u nekoj budućoj reformi i izmjenama Ustava ne treba da razmišljamo o uvođenju ovih mehanizama.

Da li smatrate da je još aktuelni predsjednik države povrijedio Ustav donošenjem ukaza o raspuštanju Skupštine 16. marta ove godine?

Skoro će osam mjeseci kako Crnu Goru vodi tehnička vlada koja nema, pa ima, pa nema podršku Skupštine. Demokratski institucionalni okvir je odavno poljuljan. Princip diobe vlasti i mehanizma provjere i ravnoteže među tri grane vlasti se potpuno urušio. Koliko god se slažem da su za Crnu Goru ti izbori prijeko potrebni, jer je odavno evidentno da raspored mandata u Skupštini, a takođe i zastupljenost partija i politika koje te partije vode ne odražavaju ono što je faktičko stanje među biračkim tijelom, odlazeći predsjednik je prekršio Ustav.

Prvo, da krenemo od toga da je vlada po Ustavom utvrđenoj proceduri izgubila povjerenje u Skupštini. Prvi put je Ustav prekršen kada nije pozvao predstavnike svih partija zastupljenih u Skupštini na konsultacije. Njegova je ustavna obaveza da ih pozove, a njihovo je pravo da taj poziv odbiju. Drugi put je Ustav prekršen kada u Ustavom propisanom roku nije predložio mandatara. Tada je po slobodnoj procjeni zaključio da većina nema mandatara iza kojeg bi stala, navodeći da nema potpisa te većine. Podsjetiću vas da Ustavom ta obaveza nije propisana. Štaviše, potpisivanje je započeto tek pred izbor vlade Zdravka Krivokapića i to kao politički potez tadašnje većine da pokaže svojem biračkom tijelu da će podržati vladu u kojoj nije DPS. Treći put je prekršen Ustav kada u propisanom roku nije donio ukaz o raspuštanju parlamanta. Dakle, to je trebao da učini jesenas. Prije par nedjelja kada je držao konferenciju rekao je da se tada “nisu stekli uslovi za to”. Dakle, njegova odluka nije bila procjena njegovih ovlašćenja i obaveza koje Ustav propisuje, već isključivo politička kalkulacija zbog lokalnih izbora u oktobru. Sada imamo obrazac kršenja Ustava.

Kao odgovor na to kršenje Ustava se desilo izglasavanje neslavnih i neustavnih izmjena Zakona o predsjedniku. Ne pozivajući se na taj zakon, a, ipak, na neki način poštujući ga, raspisao je izbore. Podsjetio bih da isti taj zakon opet nije dovoljno određen. Naime, zakonodavac je napravio previd jer u članu 7e kaže “predsjednik je dužan da donese ukaz o raspuštanju Skupštine, ako Skupština ne izabere Vladu u roku od 90 dana od dana kad predsjednik prvi put predloži mandatara”. Sa pres konferencije odlazećeg predsjednika smo razumijeli da se on držao ove odredbe iako se na nju nije pozvao, ali pazite, odredba ne kaže da je predsjednik dužan da ukaz donese ako mandar utvrđen peticijom na osnovu člana 7f ne sastavi vladu u datom roku.

Skupština je od donošenja ukaza o raspuštanju donijela nekoliko zakona koje Đukanović nije potpisao, iako se radi o materijalima sa sjednice koja je započela prije donošenja samog ukaza. Kako to komentarišete?

Već smo čuli i čitali mišljenja da Skupština može da nastavi sa radom, a da pri tom obavlja samo tekuće poslove. I sa time se i ja slažem. Dakle, zakone ne bi trebalo usvajati nakon donošenja ukaza jer Skupština ne uživa legitimitet da to čini.

U uporednom pravu nalazimo tzv. tranzicioni period i za prelaznu ili tehničku vladu i slično tome za parlament. Italijanski i francuski ustavi prepoznaju da se u takvoj situaciji uspostavlja privremena vlada koja se stara samo o tekućim i hitnim poslovima. U Njemačkoj tokom tranzicionog perioda Bundestag može da usvaja samo hitne zakone (članovi 68 i 81). U Austriji, Donji dom parlamenta radi do izbora novog (član 29), a takođe predsjednik uspostavlja novu federalnu vladu koja obavlja tekuće i hitne poslove do izbora nove. Što se tiče EU parlamenta, poslovnikom je propisano da mandat poslanika traje do prve sjednice novo izabranog parlamenta (član 30a). O ovome bi trebalo razmišljati za neka buduća ustavna i zakonska rješenja u Crnoj Gori. Dakle, poenta je da se ne može suspendovati cijela grana vlasti, i da se mora obezbijediti minimum funkcionisanja.

Da li je predsjednik Đukanović imao pravo da raspusti parlament prije nego što je nekome povjerio mandat za sastav nove vlade i da li je to smio učiniti tokom redovnog zasjedanja Skupštine?

Djelimično sam odgovorio na ovo pitanje u okviru prvog pitanja, kada sam skrenuo pažnju na članove 7e i 7f. On je po Ustavu prvo morao da mandat nekome da, to smo čekali sedam mjeseci. Zatim da sačeka da imenovani mandatar ne sastavi vladu. Pa da donese ukaz. Ovo je direktno vezano za pitanje izjašnjavanja suda u vezi sa ukazom. Ovako, najveću je uslugu napravio Pokretu Evropa sad i izabranom predsjedniku Jakovu Milatoviću. Drugi dio pitanja je takođe jako zanimljiv i ponovo skreće pažnju na nedostak pravnog okvira i prakse po ovom pitanju. Ovo je definitivno nešto o čemu bi trebalo da razmišljamo u budućnosti i da preciziramo da li ukaz može da se donese tokom trajanja redovnog zasjedanja. Ukaz time direktno prekida obavljanje legislativne funkcije parlamenta, a parlament nema pravni lijek kojim bi makar zaštitio trajanje redovnog zasjedanja.

Sve su ovo primjeri šta treba da mijenjamo u ustavnopravnom sistemu u budućnosti. Osim ovih evidentnih potreba za promjenama, buduća vlast bi takođe morala da radi na pripremi izmjena Ustava za potrebe pristupanja EU, kada ćemo morati da principe evropskog prava inkorporiramo u naš ustavni poredak, i prenesemo određene nadležnosti na Brisel. Za tako nešto potreban je široki konsenzus koji će morati da obezbijedi izabrani predsjednik Milatović i predsjednik, odnosno predsjednica Skupštine.

Da poslanici glasaju po savjesti, a ne po komandi, četvrti sudija bi već bio izabran

Da li smatrate da opozicija bojkotom sjednice Skupštine, na kojoj bi trebalo da bude izabran četvrti sudija Ustavnog suda, svjesno ovu instituciju dovodi u “pat poziciju” zbog koje neće biti u stanju da donosi važnije odluke?

Ako se pođe od pretpostavke da je parlament zaista raspušten u skladu sa Ustavom i da ne može da obavlja ni tekuće poslove, kako to tvrde neki, među kojima i odlazeći predsjednik, ako je poslanicima prestao mandat ukazom o raspuštanju Skupštine, onda poslanici, za koje SDT traži skidanje imuniteta, taj imunitet više nemaju, pa stoga SDT može da neometano nastavi postupak, te izjašnjavanje i glasanje o skidanju imuniteta nema smisla. Ti poslanici su u tom slučaju jednaki građanima koje su predstavljali.

Da poslanici glasaju po savjesti, a ne po komandi, četvrti sudija bi već bio izabran. Ovo je još jedan primjer studentima prava, kako politički problem postaje pravni.

Nisam htio da prejudiciram da politička i ideološka bliskost sudija partijama diktira kako će glasati prilikom donošenja, ne samo kako rekoste važnijih već svih odluka. To jeste moguće u ovoj situaciji. Želim da vjerujem da će ljudi raditi svoj posao pošteno i da će prije svega prilikom odlučivanja i rezonovanja pogledati uporednu praksu i naći inspiraciju da kritički i kreativno tumače pravo. Ustavni sud Slovenije je u više odluka u kojima je odbacio inicijativu ipak iskazao mišljenje o očitoj neustavnosti djelovanja državnih tijela – tzv. meritorno odbacivanje. To znači da i naš Sud može odbaciti inicijativu zbog pravne prirode ukaza, ali može obrazložiti da li je time došlo do povrede ustava. Dakle, ukaz jeste pojedinačni pravni akt koji mora biti donijet u odgovarajućem postupku i stoga Sud može da ocijeni taj postupak. Sud u Sloveniji je u više navrata imao hrabrosti i odvažnosti da preuzme stvari u svoje ruke i usvajao je i tzv. interpretativne odluke. U njima je znao svojim tumačenjem dati zakonskom tekstu drukčiji sadržaj od onoga koji mu je dao zakonodavac.

Mišljenja Venecijanske komisije, presude sudova u Strazburu i Luksemburgu zaista daju dovoljno materijala da sudije urade istraživanje koje bi rezultiralo konsenzusom kako bi izbjegavali “pat poziciju”.

( Biljana Matijašević )