Kuda i kako dalje u procesu decentralizacije?

Lokalna samouprava je onaj dio javne uprave koji je najbliži građanima1, sa kojim su oni u stalnom i direktnom kontaktu. To je dio uprave u kojem građani najneposrednije vide, osjećaju i imaju mogućnost direktnom participacijom da kreiraju politike na lokalnom nivou. Princip decentralizovane vlasti, koji podrazumijeva i autonomiju odlučivanja lokalne samouprave, važno je obilježje svih modernih, demokratskih država.

Štoviše, stepen demokratičnosti države može se sagledati i širinom i garancijama njene lokalne samouprave. Stoga su pitanja ustrojstva, normativnog uređenja i funkcionisanja lokalne samouprave dobila i međunarodni karakter i zaštitu postavši dio univerzalnih demokratskih vrijednosti.

Evropski standardi u ovoj oblasti definisani su brojnim dokumentima – među kojima je najznačajnija Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, od 15. oktobra 1985, koju je Crna Gora potvrdila 2008. Garantovanjem prava na upravno, politički i finansijski nezavisnu lokalnu samoupravu Ustavom, prihvatanjem Evropske povelje, koja je postala dio našeg pravnog sistema, donošenjem i usklađivanjem brojnih propisa, te reformom javne uprave, koja je 1998. počela upravo od lokalne samouprave, Crna Gora je u ovoj oblasti u cjelosti uskladila normativni okvir sa prihvaćenim evropskim standardima.

Međutim, svjedoci smo da se situacija ne popravlja željenim tempom, a može se slobodno reći da nije ni blizu onakve kakvu bismo željeli.

Vlade su u proteklih 13 godina, od 2010, vise puta donosile zaključke kojima su preporučivale lokalnim samoupravama da smanje, ograniče ili optimizuju broj zaposlenih ili da zaključe sporazumne prekide radnog odnosa uz otpremninu. Donošene su više puta razna mjere prema opštinama, takodje i razlicita zakonska rješenja. Pitanje ustrojstva i funkcionisanja lokalne samouprave je, dakle, bilo u proteklih desetak godina jedna od važnijih tema u političkom životu Crne Gore, ali bez konkretnog i trajnog rjesenja po EU modelima.

Kako je i zašto Crna Gora stigla od države koja je među prvima u regionu pokrenula proces reforme javne uprave, i to „odozdo“, od reforme lokalne uprave, i države koja je uredno ispunila obaveze iz Evropske povelje, do situacije da dobar dio lokalnih samouprava nije funkcionalan?

Suštinska pretpostavka za egzistenciju i funkcionisanje svake lokalne samouprave je njeno finansiranje. Lokalna vlast mora imati pravo na odgovarajuće izvore finansiranja kojima će raspolagati slobodno, u okviru svojih ovlašćenja. Bez značajnije finansijske i materijalne autonomije cjelokupan koncept i funkcionisanje lokalne samouprave gubi smisao. Dobar pokušaj u pogledu finansijskog osamostaljenja bio je hrabar iskorak u aspektu fiskalne decentralizacije koji je otpočeo 2005.godine, koji je opštinama davao značajne finansijske benefite, kako od transferisanih poreskih prihoda tako i od komunalnih taksi koje su usmjerene prema lokalnim samoupravama.

Nažalost, snaga centralizacije nije mogla da istrpi ovaj iskorak i morala je čitav proces da vrati na svoj početak 2010, koristeći izgovore globalne recesije. Drugi važan aspekt jeste prezaduženost opština koja je u jednom trenutku 2014. godine iznosila oko 450 miliona eura. Sa tog aspekta uloga Egalizacionog fonda dobar je svjedok razvoja i finansijske nezavisnosti crnogorskih opština. Naime, samo šest crnogorskih opština ne koristi ovaj instrument u koncipiranju svojih budžeta.

Mogući odgovor na pitanje razloga nefunkcionalnosti i neodrživosti značajnog broja naših lokalnih samouprava daje Indeks razvijenosti jedinica lokalne samouprave koji svake treće godine priprema resorno ministarstvo. Iz indeksa razvijenosti jedinica lokalne samouprave, može se zapaziti nekoliko trendova.

Prvi: Smanjuje se značajno razlika između najrazvijenijih lokalnih samouprava i manje razvijenih. To je dobro jer, među ostalim, potvrđuje da se približavamo strateškom cilju politike regionalnog razvoja Crne Gore – postizanju ravnomjernijeg socio-ekonomskog razvoja svih jedinica lokalne samouprave i regionâ.

Drugi: Povećava se broj jedinica lokalne samouprave koji je u zoni manje razvijenosti od crnogorskog prosjeka. To nije dobro! U razdoblju 2010-2012. je 13 od 21 lokalnih samouprava, ili 62%, bilo indeksa razvijenosti ispod prosjeka. U periodu 2013-2015. se taj broj popeo na 16 od 23 (70%). Između 2016. i 2018. imamo dodatni rast na 74% (17 od 23). U posljednjem razdoblju, 2019-2022, imamo 18 jedinica lokalne samouprave od 24 (75%) ispod prosjeka Crne Gore. Dakle, ove činjenice pokazuju da sve manje opština uspijeva da prati taj trend.

Treći: Novoformiranim opštinama, razvojni potencijali koje su izdvajali i isticali kao prednosti, i kao adute za osamostaljenje, nijesu se potvrdili kada su u periodu poslije osamostaljenja primjenjivani navedeni parametri. Ovdje se izdvaja Opština Tuzi koja je napredovala u odnosu na period prije osamostaljenja.

Ovi podaci i činjenica da se broj jedinica lokalne samouprave uvećava svakih nekoliko godina ukazuju da je prošlo vrijeme šminkanja i vještačkog kreiranja opština u političke svrhe, i da su potrebni strateška odluka i pristup. Tu je jako važan politički diskurs i široko razumijevanje za istinskom potrebom decentralizacije lokalne samouprave u Crnoj Gori.

Ministarstvo javne uprave sa svoje strane radi upravo na pripremi svih potrebnih preduslova za donošenje takve odluke. Već pet mjeseci intenzivno radi Radna grupa za izradu Analize funkcionisanja sistema lokalne samouprave, prvo tijelo koje sveobuhvatno analizira postojeći model. To radno tijelo je, može se slobodno reći, sublimat znanja i iskustva o lokalnoj samoupravi u Crnoj Gori jer je sastavljeno od istaknutih predstavnika akademske zajednice, Zajednice opština, lokalnih samouprava, nevladinih organizacija i predstavnika onih ministarstava koja svojim djelovanjem utiču na lokalne samouprave.

Uz podršku naših partnera iz SIGME i OECED-a, kao i Delegacije Evropske unije u Crnoj Gori očekujem da još tokom proljeća Crna Gora prvi put dobije analizu koja će nam biti putokaz kuda treba da idemo kako bismo izašli iz ovog centralizovanog ćorsokaka lokalne samouprave. Siguran sam da će ovaj dokument biti temelj za prave izmjene Zakona o lokalnoj samoupravi, usklađene sa praksama i standardima EU.

Nadam se da ćemo svi biti dovoljno politički zreli da donesemo mudre odluke o uspostavljanju adekvatnog odnosa finansijskih sredstava koja su na raspolaganju jedinicama lokalne samouprave, s jedne strane, i zadataka koje lokalna vlast treba da obavi u skladu sa onim što građani od nje očekuju.

U tom smislu ohrabruje činjenica da su izmjene i dopune Zakona o finansiranju lokalne samouprave izglasane prošlog ljeta jednoglasno.

1 Pod „građaninom“ se u slučaju lokalne samouprave, u skladu sa Preporukom Savjeta Evrope br. R (2001) 19 od 6. decembra 2001, podrazumijeva svaka osoba koja pripada lokalnoj zajednici.

Autor je ministar javne uprave u Vladi Crne Gore

( Mr Marash Dukaj )