Kako se EU može proširiti

Evropska unija ne voli da se proširuje.

Čak i u najboljim vremenima, proširenje dovodi do razvodnjavanja moći postojećih članica. A ako ono podrazumijeva i ekonomski trošak, otpor dodatno raste. Pored toga, ako ne postoji ubjedljiv bezbjednosni razlog, i kandidati odugovlače sa sprovođenjem reformi, taj proces se ponovo zamrzne.

Takva je situacija sa zapadnim Balkanom i Turskom: ekonomije ispod prosjeka EU, slabo upravljanje, manjkave demokratije, neriješeni konflikti i politizacija proširenja - zajedno sa bezbjednosnom garancijom koju pružaju članstvo Turske, Albanije, Sjeverne Makedonije i Crne Gore u NATO, kao i prisustvo alijanse na Kosovu - odavno slabe poriv za proširenjem.

Ipak, invazija Rusije na Ukrajinu i mogućnost pristupanja takozvane "istočne trojke" (Ukrajine, Moldavije i Gruzije) ponovo su vratili proširenje na evropski dnevni red. U ovim slučajevima, ponovo govorimo o relativno siromašnim zemljama, krhkim demokratijama i neriješenim konfliktima. I ovdje bi EU izbjegla proširenje kad bi mogla. Ali ne može.

Zasad, nijedna od zemalja istočne trojke nema luksuz da bude članica NATO-a i, imajući u vidu prijetnju Rusije, sada postoji egzistencijalni bezbjednosni razlog za proširenje EU. Dakle, s obzirom na to da proširenje mora da se dogodi, zemlje članice se pitaju šta to zapravo znači - i ostaje puno pitanja na koja treba dati odgovore u narednim mjesecima i godinama.

Prvo, koju zemlju primiti u EU? Trenutno istočna trojka - posebno Ukrajina, uz Moldaviju koja hvata priključak, ima dobre šanse. Sve dok rat traje i obnova ostaje prioritet EU, pristupanje Ukrajine će biti značajan politički fokus.

To nameće pitanje razdvajanja istočne trojke od Balkana, gdje je bezbjednosni imperativ za proširenje slabiji, reforme sporije, a rješavanje konflikata tromo. Međutim, tome će se protiviti članice bloka koje su zainteresovane za taj region - i ostvariće svoj cilj. Kada su Ukrajina, Moldavija i Gruzija prošle godine postale kandidati, Bosna i Hercegovina nije slučajno dobila kandidaturu, dok su Albanija i Sjeverna Makedonija počele pristupne pregovore. I dok Kijev i Kišinjev idu ka tome da dobiju zeleno svjetlo za pregovore o pristupanju u decembru, nastaviće se napori za povezivanja sa zapadnim Balkanom.

Međutim, to ne znači da će EU doživjeti još jedno veliko proširenje sa sadašnjih 27 na 35 ili 36 članica u narednoj deceniji. Takav pristup "mega paketa" mogao bi ponovo dovesti do zastoja u proširenju i/ili potpunog zanemarivanja prioriteta reformi i procesa zasnovanog na pravilima. I iako je proširenje sada vođeno bezbjednosnom logikom, to ne znači da bi njegovu transformacijsku svrhu trebalo odbaciti.

Osim toga, veliko proširenje vjerovatno bi se dogodilo za deceniju ili više, vjerovatno dugo nakon završetka rata, a za očekivati je do tada ponestane i političke snage za to. Dakle, oni koji vjeruju u proširenje, kao ja, pitaju se kako održati zamah.

Zapravo, ako se reforme ubrzaju i održe, moglo bi doći do prihvatanja malih zemalja poput Moldavije na istoku i Crne Gore na Balkanu mnogo prije jedne decenije, čime bi se prekinula paraliza proširenja EU.

Nameće se pitanje razdvajanja "istočne trojke" od Balkana, ali će se tome protiviti članice EU koje su zainteresovane za taj region

To je povezano s ključnim pitanjem kako će blok rasti: Inicijativa proširenja je suštinski usmjerena na Ukrajinu, ali Ukrajina je najveća i najkompleksnija zemlja za pridruživanje. Čak i sa najboljim namjerama u Kijevu, Briselu i širom evropskih prijestonica, teško je zamisliti kako bi Ukrajina mogla postati članica EU za manje od jedne decenije. Ali rat se dešava sada, pa će težnja za bezbjednošću, obnovom i demokratskom konsolidacijom prethoditi punopravnom članstvu zemlje. Dakle, kako to izvesti?

Ovdje dolaze u obzir ideje o postepenoj integraciji - kako tradicionalne vezane za ulazak u jedinstveno tržište i veći pristup sredstvima EU, tako i inovativnije vezane za uključivanje kandidata u Evropski zeleni dogovor, digitalno tržište, industrijsku politiku i spoljnu i bezbjednosnu politiku. Sve dok ovi sektorski sporazumi ne postanu alternativa za članstvo, trebalo bi raditi na postepenom uključivanju Ukrajine.

I možda bi još jedna velika zemlja - Ujedinjeno Kraljevstvo, na kraju mogla krenuti putem postepenog povratka u blok i postići takve sektorske sporazume u narednoj deceniji. Ako se EU proširi i primi par (malih) novih članica, sklapajući ove vrste suštinskih sporazuma, na putu ka punopravnom članstvu, sa Ukrajinom (i UK) do 2034. godine, izvela bi izvanredni strateški poduhvat.

To nas dovodi do posljednjeg pitanja, kakvoj EU će se pridružiti nove članice. Za razliku od prethodne dvije decenije, kada se nedostatak produbljivanja predstavljao kao razlog ili izgovor za usporavanje proširenja bloka, sada postoji veća iskrenost u priznavanju da se produbljivanje dešava zato što je proširenje neophodno. Dakle, koje reforme su potrebne?

Najočiglednije i najhitnije reforme,ujedno i najlakše, odnose se na predstavljanje: da li bi svaka članica i dalje imenovala svog komesara? I kako bi trebalo preraspodijeliti mjesta u Evropskom parlamentu i pravo glasa u Evropskom savjetu?

U vezi sa tim, Lisabonski sporazum nudi put koji treba slijediti. Pravila su određena i samo ih je potrebno primijeniti kada bude potrebno.

Tu je i pitanje donošenja odluka - posebno usvajanje glasanja kvalifikovanom većinom u oblastima kao što su spoljna politika, sankcije i oporezivanje - što je privuklo najviše pažnje. Naravno, to su izuzetno važna pitanja sama po sebi, ali preciznosti radi, ona nisu uslovi za proširenje. Jednoglasnost može usporiti stvari, ali ne zaustavlja proces. Prosto je dobra ideja da blok koji će se i dalje suočavati s krizama može na njih brzo i efikasno odgovoriti. I dok nema želje za otvaranjem Ugovora EU kako bi se to postiglo, neke zemlje članice su sve više naklonjene ideji korišćenja konstruktivne uzdržanosti i passerelle klauzule, kako je predložila grupa ministara spoljnih poslova EU.

Dok Ukrajina i Moldavija idu ka tome da dobiju zeleno svjetlo za pregovore o pristupanju u decembru, nastaviće se napori za povezivanja sa zapadnim Balkanom

U međuvremenu, najteži set pitanja - posebno kada je riječ o Ukrajini - odnosi se na politike koje imaju velike finansijske implikacije. U pripremi za ulazak Ukrajine, EU bi morala da temeljno revidira svoju zajedničku poljoprivrednu i kohezionu politiku i smisli kako da uključi Kijev u naredni višegodišnji finansijski okvir počevši od 2028. godine.

Te diskusije bi u teoriji trebalo da počnu sljedeće godine, ali bi EU već mogla zakasniti da u potpunosti izađe u susret Ukrajini u svom sljedećem budžetskom ciklusu. Međutim, s obzirom na to da EU planira da izdvoji 50 milijardi eura za obnovu Ukrajine tokom naredne četiri godine putem mehanizma sličnog NextGenerationEU - pri čemu će taj iznos vjerovatno rasti - ta zemlja bi potencijalno mogla ući u EU iako ne bude u potpunosti integrisana u budžet za 2028 - 2034. godinu, imajući u vidu ulogu bloka u vanbudžetskom finansiranju obnove Ukrajine.

Kada je Žan-Klod Junker postao predsjednik Evropske komisije 2014. godine, izazvao je nepotrebnu pometnju kada je izjavio ono što su svi već znali: da proširenje neće biti sprovedeno za njegovog mandata. Sljedeći predsjednik Komisije koji preuzme dužnost 2024. trebalo bi da preokrene Junkerovu izjavu stvarajući pozitivnu pometnju tako što će se obavezati na ono što niko još nije imao hrabrosti da kaže: da će proširenje biti sprovedeno tokom njegovog mandata.

Autorka je direktorka Instituta za međunarodne poslove (Istituto Affari Internazionali) i vanredna profesorica na Evropskom univerzitetskom institutu

Članak je objavljen na portalu "Politiko"

Prevod: A Šofranac

( Natali Toči )