Smetnje na vezama

Ovih dana u medijima je glavna vijest o vraćanju tri zakona, nepotpisanih od predśednika Milatovića, jer navodno nijesu u skladu sa Ustavom ili preporukama Evropske unije. Jedan od njih je i prijedlog zakona o elektronskim komunikacijama, za koje je i delegacija Evropske unije (EU) u Podgorici ocijenila da ne bi smio da se donosi, prije nego ga pregledaju u Evropskoj komisiji (EK). S druge strane, Vlada i skupštinska većina ustrajavaju na usaglašavanju sa Zakonom o državnoj upravi, koji je donijela politička većina u mandatu prije 30. avgusta 2020. Na neki način obje adrese su dijelom u pravu iako imaju "smetnje na vezama" i pokušaću da to obrazložim u tekstu.

Evropska unija, otprilike svakih 10 godina, donosi ključne direktive koje se odnose na elektronske komunikacije. Posljednji put to je učinjeno kroz jednu krovnu direktivu, koja je usvojena pod nazivom Zakonik elektronskih komunikacija (ECC) u 2018. godini. Sve zemlje članice su tu direktivu transponovale u zakone, poslije mnogo muka, jer članovi te direktive uvode znatne promjene u zakonodavnim okvirima članica, koje nijesu bile prihvatljive za vladujuće elite, pogotovo u novijim članicama. Za ovu priliku pomenuću samo jednu odredbu, koja omogućava da postoje evropski operatori na cijeloj teritoriji EU, a kojima odobrenje za rad, odnosno zajedničko korišćenje radio spektra, omogućava skupina država, pri čemu tijelo koje dodjeljuje blok radio spektra u pojedinoj zemlji, ne može odbiti takav zahtjev. Ovo je izazvalo kašnjenje u transponovanju direktive, te su deset zemalja u 2022. tužene od EK Sudu pravde EU, među kojima su Hrvatska i Slovenija.

Da bi zatvorila poglavlje 10 - Informatičko društvo i mediji, Crna Gora je bila obavezna da transponuje direktivu, što je trebalo započeti odmah nakon njenog stupanja na snagu. Politička većina prije 30. 8. 2020. nije žurila s tim, s uobičajenim obrazloženjem da mi nijesmo zemlja članica, a većina nakon toga nije to smatrala prioritetom još dvije godine niti je imala kadrovskih kapaciteta, što je bio slučaj i u proteklih 20 godina, s povremenim izuzecima, kao što ih, uostalom, postojeća većina nema ni danas. Zapravo jedini prioritet je bio, kako smijeniti stari Savjet Agencije, s ciljem uspostavljanja političke zavisnosti, koju im omogućava Zakon o državnoj upravi, a što je izričito zabranjeno članom 8 Direktive. Iako su to mogli uraditi, izgleda da su bili svjesni mišljenja EU, a nijesu imali povjerenja u pravosudni sistem, koji bi lako dokazao da su tri od četiri člana Savjeta bila u nezakonitom trećem mandatu. S druge strane, nijesu im usvajali godišnje izvještaje o radu u Skupštini, što je mogao biti okidač za smjenu, ali s obzirom na nedostatak kapaciteta nijesu imali nikoga ko bi im napisao stručno obrazloženje da podupre takav korak.

Imajući ovo u vidu, u januaru 2022. su raspisali tender za konsultanta koji bi uradio potpuno novi nacrt zakona, a koji bio bio u potpunosti usklađen sa ECC i još sedam pratećih propisa iz EU Acquis, ali i sa Zakonom o državnoj upravi. U međuvremenu, ministar ekonomskog razvoja i turizma Milatović je zajedno s Vladom izgubio povjerenje, a konsultant je dostavio prijedlog zakona u junu 2022. Zbog ovih promjena, prvi sastanci radne grupe su održani tek u novembru i decembru 2022, kad je tadašnja vlada bila u tehničkom mandatu, nakon gubitka povjerenja u Skupštini.

EKIP je odmah izrazio protivljenje Nacrtu zakona koji je izradio konsultant, jer navodno ugrožava nezavisnost regulatora i započeli su intenzivno lobiranje kod tehničkih vlasti i operatora da se Nacrt odbaci. Zapravo, srž njihovog protivljenja nije bila nezavisnost regulatora tržišta, koja je u tom nacrtu očuvana, nego to što im se oduzima pravo da pod regulacijom tržišta podrazumijevaju i upravljanje državnim dobrima, što je nadležnost državne agencije, odnosno Vlade. Kabinet tadašnjeg ministra je pozvao konsultanta na razgovor na kome su članovi kabineta upoznati s nacrtom i osnovnim rješenjima, koja obezbjeđuju potpunu usaglašenost sa EU Acquis i sa Zakonom o državnoj upravi. Sljedeći ishode sastanka, članovi radne grupe i konsultant su obaviješteni 15. 12. 2022. da se u javnu raspravu ide s nacrtom koji je on uradio.

Nakon toga, krenulo je još intenzivnije lobiranje kod vlasti u tehničkom mandatu i ubrzo je zakazan novi sastanak s ministrom Đurovićem, na kome su horski nastupili protiv Nacrta zakona i EKIP i operatori čije je argumente konsultant lako pobijao. Ali je na sastanku bilo očigledno da je Ministarstvo već izlobirano i uskoro su, bez javnog tendera, sklopili ugovor o izradi novog nacrta koji bi zadovoljio interese EKIP-a i produžio mandat članovima Savjeta do kraja prošle godine. Za novog konsultanta je bio izabran predstavnik političke većine prije 30. 8. 2020. Bez sumnje, pretpostavljam, da će novi nacrt biti u interesu EKIP-a, odnosno kao da su ga i pisali oni, ali vidimo ovih dana i suprotan želji postojeće političke većine, izraženu kroz vraćeni Zakon od strane predśednika Milatovića.

Zakon koji je predložila postojeća većina je zaista usaglašen samo sa Zakonom o državnoj upravi, ali nije usaglašen sa Direktivom, odnosno bolje reći sa mišljenjem EK, prvenstveno zbog toga što nijesmo članica EU, jer da jesmo, takvo pitanje u vezi nezavisnosti se ne bi ni postavljalo - ima članica EU koje imaju takvo rješenje, npr. Slovenija. Uticaj na regulatora tržišta zapravo znači uticaj na operatore. U društvu postoji konsenzus da EKIP od osnivanja nije nikada bio nezavisan, osim od 30. 8. 2022. kad je de fakto postao zavisan od operatora. Za EK je od najveće važnosti da je regulacija tržišta elektronskih komunikacija oslobođena uticaja političkih vlasti, ali i od uticaja tržišnih igrača. Ali to je uobičajen zahtjev i za sva druga tržišta: električne energije, goriva, gasa, pošte, željeznice, vodovoda i dr. To se postiže u zemljama članicama sa dva prevladavajuća modela - prvi, koji je zastupljen u Njemačkoj, đe postoji jedna tzv. mrežna agencija (BNetzA) koja reguliše tržišta svih infrastrukturnih djelatnosti, a i upravlja državnim koncesijama vezanim za njih. Drugi, koji postoji u Francuskoj, đe državnim dobrom, radio spektrom, orbitama, adresama i brojevima, upravlja državna agencija (ANFR), a tržište reguliše nezavisni regulator (ARCEP). Slično je i u Holandiji, s tim što je državnoj agenciji (RDI) dodato da upravlja i informacionom bezbjednošću digitalne infrastrukture, a za sva infrastrukturna tržišta, kao i za transport i zdravstvene usluge, odgovoran je nezavisni regulator za potrošače i tržišta (ACM). Hrvatska i Slovenija su prihvatile njemački model i uključili su željeznicu pored pošte.

Stvar je političke volje koji model treba izabrati, ali se ne smije zaboraviti da i Agencija za konkurenciju treba da bude nezavisna, na čemu insistira EK u svojim izvještajima o napretku. Mišljenja sam da nam, kao maloj državi, s toliko malo kadrovskih kapaciteta, odgovara holandski ili francuski model koji bi se mogao uspostaviti kroz nezavisnog regulatora tržišta pod okriljem Agencije za konkurenciju, koja bi mogla čak i promijeniti naziv u Agenciju za tržišta i zaštitu potrošača i još kroz državnu agenciju koja bi upravljala državnim dobrima i informacionom bezbjednošću digitalne infrastrukture. Nacrt zakona koji je uradio konsultant pruža dobru osnovu za to, makar u oblasti elektronskih komunikacija, jer obezbjeđuje potpunu usaglašenost i sa EU Acquis i sa zakonom o državnoj upravi.

Autor je ekspert za telekomunikacije i konsultant za izradu regulative

( Srđan Mihaljević )