Kadija te tuži, kadija ti sudi

Nastavljam sa kritičkim pregledom Nacrta zakona o elektronskim komunikacijama koji je pripremila mješovita radna grupa Ministarstva ekonomije. S obzirom na kompleksnost Direktive EU - Zakonik elektronskih komunikacija, bilo je veoma neozbiljno od strane Ministarstva da uputi zakon na javnu raspravu da nijesu obezbijedili detaljnu tabelu korelacije sa članovima, odnosno sa stavovima pojedinih članova direktiva, kako se to zahtijeva od EK, prilikom ocjene usklađenosti sa EU Acquis.

Kad se radi o rješavanju sporova, Direktiva razlikuje nekoliko vrsta sporova, a u Nacrtu zakona se prepoznaju samo oni između operatora. Sporovi su veoma važan dio obiju direktiva i Nacrt zakona ih nije uključio. Naravno, da su trebali navesti i druge vrste sporova, kao što su sporovi između operatora i drugih pravnih lica koja imaju koristi od usluga pristupa i/ili interkonekcije, sporovi između fizičkih i pravnih lica koja pružaju mreže ili usluge elektronskih komunikacija, te sporove između njih i krajnjih korisnika (uključujući one vezane za krajnju opremu kod krajnjih korisnika) i sporove između operatora multipleksa, te sporove između operatora multipleksa i ponuđača sadržaja. Posebno su važni sporovi između operatora i krajnjih korisnika, jer tu oblast pokriva i Zakon o zaštiti potrošača. Ako stranke u postupku nijesu zadovoljne ishodom postupka rješavanja spora, uvijek mogu pokrenuti sudski postupak pred nadležnim sudom. S druge strane, ne smije se dozvoliti da se sudske odluke ne sprovode od strane Agencije, kao što se to inače dešava.

I to je sve, u vezi rješavanja sporova. U Direktivi, u svim poglavljima ima veliki broj kros-referenci na rješavanje sporova i postupak spora. To radna grupa prilikom transpozicije nije ispoštovala, kao što su učinili u Hrvatskoj i Sloveniji. Sami postupak rješavanja spora, koji je važan dio direktive, uopšte nije razrađen. Naravno da bi regulator možda želio da to ostane u sivoj zoni, ali ovđe je to nedopustivo. U zakonu takođe nema zbora o rješavanju prekograničnih sporova između Crne Gore i zemlje članice EU. U Nacrtu se pominje posredovanje, ali sam postupak posredovanja nije razrađen. Na kraju, nijesu uopšte pomenuti sporovi u vezi smanjenja troškova mreža elektronskih komunikacija, kao što su sporovi između operatora mreža, između njih i drugih infrastrukurnih operatora, sporovi između operatora mreža i ulagača u javne mreže veza ili ulagača u druge privredne javne infrastrukture, sporovi između operatora mreža i imaoca prava za upotrebu razdjelnika u fizičkoj infrastrukturi zgrade, i sporovi između operatora mreža i vlasnika ili upravljača fizičke infrastrukture. Ovo je važan dio direktiva i u tom pogledu ovaj Nacrt zakona uopšte nije usaglašen sa obije direktive i sigurno neće proći filter EK u ovom obliku. Koliko je ovo važno, mogu posvjedočiti iz svog dosadašnjeg iskustva, glavni inspektor za elektronske komunikacije, nadzornici u Agenciji i operatori.

Sada se trebam osvrnuti na ovih dana aktuelan problem uprave - inspekcijski nadzor nad sprovođenjem ovog zakona. U nacrtu je predviđeno da nadzor vrši Agencija i dalje razrađuje, da se inspekcijski nadzor vrši preko inspektora za elektronske komunikacije. Sve je to lijepo, ali u našem zakonodavstvu to je nemoguća misija, bez derogacije nekih članova u Zakonu o inspekcijskom nadzoru, slično kako je to bilo urađeno u tom istom zakonu za Agenciju za civilno vazduhoplovstvo. Ovaj dio zakona je u potpunosti prepisan iz hrvatskog zakona i veliko je pitanje je li ovako nešto moguće u našem zakonskom okviru. Prvenstveno se to odnosi na konačnost rješenja inspektora, đe se propisuje da nije dopuštena žalba na rješenje, ali da se može pokrenuti upravni spor. To kod Agencije za civilno vazduhoplovstvo sada nije slučaj, jer je zadnjim izmjenama zakona propisano da nadzor nad zakonitošću upravnih aktivnosti agencije vrši ministarstvo, što vjerovatno znači, da je dopuštena žalba nadležnom ministru, jer u nijednom članu zakona se ne pominje konačnost rješenja inspektora i pravo žalbe, što implicira da se primjenjuju odredbe Zakona o inspekcijskom nadzoru. Razumijem, naravno, da se može potezati argument lex specialis, ali to je bilo moguće u vremenu nerazvijenosti tržišta elektronskih komunikacija, što danas nije više slučaj. Dakle, treba bliže definisati ishod djelovanja inspektora, kome su oni odgovorni, direktoru, savjetu, ministru.

Dalje, danas je glavni inspektor funkcioner izabran od ministra uz saglasnost vlade, na prijedlog ministra, sa 5 godina mandata. To mu obezbjeđuje veliki autoritet i potpunu funkcionalnu nezavisnost, ali mu ne obezbjeđuje nikakvu zaštitu od slobodne političke volje, nakon isteka mandata. Ako ostane ovako, kako je predloženo u Nacrtu, onda će se doći u situaciju "kadija te tuži, kadija ti sudi", tj. Agencija. Mislim, da bi trebalo propisati funkciju glavnog inspektora na čiji izbor bi mogla davala saglasnost vlada, kao i do sada, ako se ne bi protivila EK. On bi mogao voditi Sektor za inspekcijski nadzor u Agenciji. Jer, ne treba zaboraviti da je većina inspekcijskog nadzora tehničkog karaktera, što inspektorima može biti problem u vođenju postupka, donošenju rješenja i izricanju pravnih mjera subjektima nadzora. Oni svakako, kako reče nedavno jedan dobar poznavalac ove materije, neće pogriješiti u nadzoru vezanom za svoju struku, ali je vrlo moguće da hoće u nepoznavanju i greškama u toku postupka, pisanju zapisnika i donošenju zakonitog rješenja, kako sa stanovišta propisane forme, tako i sadržine. Konačno rješenje je svakako u duhu Direktive, ali mislim da ono nije ekonomično, jer znamo koliko je upravni sud efikasan, te bi se moglo protumačiti od strane stranaka kao diskriminatorno. Oko konačnosti rješenja, trebalo bi da zadnju riječ daju pravnici, ali sada je slučaj takav, da je drugostepeni organ ministarstvo i to je jedna važna korektivna uloga vlasti. Stoga bi drugostepni postupak u ministarstvu mogao rješavati velikih broj slučajeva male vrijednosti, koji bi mogli biti znatno skuplji pred upravnim sudom.

Zaključujem, dakle, da ovaj dio zakona vjerovatno, ne može proći filter našeg sekretarijata za zakonodavstvo, ali moguće je da bi, uz ispravku gore uočenih nedostataka, mogao imati velike šanse da prođe ocjenu usaglašenosti EK.

Autor je ekspert za telekomunikacije i konsultant na izradi nacrta ZEK

( Srđan Mihaljević )