Propise iz građevinskog prava usaglasati sa zakonodavstvom EU

Šta je građevinsko pravo

Građevinsko pravo predstavljaju propisi vezani za planiranje, izgradnju, finansiranje i knjiženje građevinskih objekata, koji mogu biti stalnii i privremeni. Regulisanje ovih odnosa u Crnoj Gori su u najvećem dijelu u nadležnosti države, jedinica lokalne uprave i javnih službi, kao državnih tako i lokalnih. U ovom radu analiziramo samo jedan segment protivustavnih odredbi Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata objavljen, premda postoji i niz drugih odrebi, koje su protivustavne, posebno njegova usaglađenost sa Zakonom o potvrđivanju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, posebno oko nadležnosti lokalne samouprave koje su prenijete iz ove oblasti na državu. Najvažniji propisi koji regulišu oblast građevinskog prava su: Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata, Zakon o građevinskom zemljištu, Zakon o eksproprijaciji, Zakon o komunalnim djelatnostima i dr. čije odredbe treba što prije usaglašavati sa pravom Evropske unije, jer njihova primjena u najvećem dijelu onemogućava normalno funkcionisanje građana u ovoj oblasti i koči razvoj CG. Ovome su dosta doprinijeli “eksperti” iz inostranstva, kao i naši “eksperti”, koji su redovno punih trideset godina prepisivali “tuđe”zakone koje ne poznaje ni država iz koje su dolazili.

Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju potpisanog između Evropskih zajednica i njihovih zemalja članica i Republike Crne Gore u martu 2007. godine, preuzete su između ostalog i obaveze koje se tiču usklađivanja postojećeg zakonodavstva u Crnoj Gori sa zakonodavstvom Evropske zajednice i njegovog efikasnog sprovođenja, pri čemu će Crna Gora nastojati da osigura postepeno usklađivanje svojih postojećih zakona i budućeg zakonodavstva sa acquis communautaire Evropske zajednice i adekvatnu implementaciju i sprovođenje postojećeg i budućeg zakonodavstva. U tom smislu, izvršeno je usklađivanje sa Zakona sa Regulativom za građevinske proizvode EU CPR i Direktivom o uslugama na unutrašnjem tržištu 2006/123/EZ.

U Zakon o planiranju i uređenju prostora nijesu ugrađene i direktive Europske unije koje su trebale da budu sastavni dio Zakona: Direktiva 2014/89/EU Evropskog parlamenta i Savjeta od 23. juna 2014. o uspostavi okvira za prostorno planiranje morskog područja (SL. L. 257, 28. 8. 2014) i Direktiva 2012/18/EU Evropskog parlamenta i Savjeta od 4. juna 2012. o kontroli opasnosti od velikih nesreća koje uključuju opasne tvari, o izmjeni i kasnijem stavljanju izvan snage Direktive Savjeta 96/82/EZ (Tekst značajan za EGP) (SL List 197, 24. 7. 2012).

Neustavnost odredbi člana 52 Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata

Skupština Crne Gore je donijela Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata objavljen u “Sl. listu Crne Gore”, br. 64/2017, 44/18, 63/18-11/2019,,kojim su, u posebnom poglavlju normirali” 4. provođenje plana generalne regulacije Crne Gore”. Odredbom člana 52 Zakona propisano je: da vlasnik katastarske parcele obavezan je da trpi promjene granica katastarske parcele prema elaboratu parcelacije; da ako urbanistička parcela obuhvata više katastarskih parcela različitih vlasnika, vlasnik kome pripada najveći dio urbanističke parcele, može da ponudi otkup zemljišta vlasnicima kojima pripadaju ostali djelovi urbanističke parcele, radi kompletiranja urbanističke parcele, u roku od 15 dana od dana sprovođenja elaborata parcelacije; da ako vlasnik kome pripada najveći dio urbanističke parcele ne ponudi otkup preostalog dijela urbanističke parcele vlasnicima kojima pripadaju ostali djelovi urbanističke parcele, otkup preostalog dijela urbanističke parcele može ponuditi i bilo koji vlasnik dijela urbanističke parcele; da procjenu vrijednosti zemljišta na zahtjev vlasnika koji je ponudio otkup preostalog dijela urbanističke parcele vlasnicima kojima pripadaju ostali djelovi urbanističke parcele, vrši Katastar odnosno ovlašćeni procjenitelj, te da, ako se vlasnici ne sporazumiju o načinu kompletiranja urbanističke parcele, primjenjivaće se zakon kojim se uređuje eksproprijacija (čl. 52).

Osporenom odredbom člana 52 Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata objavljen u “Sl. listu Crne Gore”, br. 64/2017,44/18,63/18 11/2019, Skupština Crne Gore je prkoračila svoja ovlađćenja čime je povrijedila ustavni princip vladavine prava,propisan članom 1.st 2 Ustava Crne Gore

Urbana komasacija, postupak kojim se postojeće katastarske parcele na području za koje je donijet plan generalne regulacije i urbanistički projekt, komasaciono područje pretvaraju u urbanističke parcele, u skladu sa važećim planskim dokumentom, u cilju racionalnog korišćenja i uređenja građevinskog zemljišta, uz istovremeno rješavanje imovinsko pravnih odnosa koji nastanu u ovom postupku. Komasacija se sprovodi kada na određenom području postoje katastarske parcele koje zbog površine, oblika, položaja ili nemogućnosti pristupa javnoj površini ne ispunjavaju uslove za građevinsku parcelu, uz poštovanje načela nepovredivosti stvarnih prava vlasnika katastarskih parcela, načela jednake vrijednosti i načela dodjele novih katastarskih parcela. U postupku komasacije, na novoformirane katastarske parcele prenosi se pravo vlasništva, kao i tereti ako su bili upisani na katastarskoj parceli koja je uneta u komasacionu masu, Zakonom je trebalo urediti: ko su stranke u postupku komasacije, ko sprovodi postupak komasacije, odluke skupštine jedinice lokalne samouprave o komasaciji, pravo prihgovora, organ koji odlučuje po prigovoru, ko donosi pravnosnažna rješenja o komasaciji, sa dokazom o isplaćenim naknadama u postupku komasacije koja je osnov za upis novoformirane katastarske parcele u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima, da danom pravnosnažnosti rješenja o komasaciji sva stvarna prava i tereti koji su postojali na katastarskim parcelama prenose se na novoformiranu katastarsku parcelu koja preraspodelom pripadne novom imaocu prava svojine i dr.

Institutu urbane komasacije je mjesto upravo u ovom zakonu, a ne institutu eksproprijacije, kako to propisuje Zakon, jer je ovaj institut instrument za sprovođenje urbanističkih planova i uređenje građevinskog zemljišta, a osim toga svojom je tehničkom nerazdvojno povezan s detaljnim planom uređenja-urbanističkim projektom. Upravo je urbana komasacija institut kojim se garantiraju vlasnička prava jer se ona primjenom tog instituta, za razliku od eksproprijacije, ne gube. Zakonom nije određen rok kada je jedinica lokalne samouprave dužna da isplati naknadu, postupak sporazumnog utvrđivanja naknade za to zemljište te nadležnost suda da u vanparničnom postupku na zahtjev vlasnika zemljišta odredi ovu naknadu ukoliko ne dođe do njena sporazumnog utvrđivanja. Cjelokupni postupak komasacije se mora sprovesti po tačno utvrđenim pravilima postupka, kada stranka koja učestvuje u komasaciji mora biti saslušana i ulagati pravna sredstva na rješenja kojim se sprovodi eksproprijacija (čl. 6 st. 1 Zakona o ratifikaciji Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda). Zakon je morao na sveobuhvatan način da ugradi posebno poglavlje o urbanoj komosaciji, ali ga uopšte I ne pominje.

”Socijalistički urbanizam” provodio se isključivo oduzimanjem, tj. nasiljem, što je i sada zakonskim rješenjem propisano, što se u praksi dosljedno sprovodi, a i u svijesti mnogih ljudi udomaćilo se shvatanje ovakve vrste: “zašto da taj i taj svojim zemljištem profitira!”, a izmicala im je iz vida činjenica da je neko na taj način svojom imovinom finansirao naseljavanje drugog, da je sam bio osiromašen kako bi taj drugi bio obogaćen, te da je tako “socijalistički urbanizam” bio u najvećoj mjeri asocijalan i nemoralan.

Odredba člana 52 Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata objavljen u “Sl. listu Crne Gore”, br. 64/2017,44/18,63/18 i 11/2019, Skupština Crne Gore je prekoračila svoja ovlašćenja čime je povrijedila odredbe člana 58 st. 1, 2 i član 145 Ustava i člana 1 Protokola broj 1 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Sačuvati crnogorski Ustav

Na potezu je Ustavni sud, koji će inicijativu za ocjenu navedenog Zakona koju sam podnio riješiti po hitnom postupku, saglasno odredbama člana 151 st. 2 i 152 st. 1 Ustava Crne Gore, i člana 5. st. 1 Zakona o ustavnom sudu i ukinuti odredbu člana 52 Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata. Pored toga, neophodno je da Ustavni sud u odluci naloži Vladi CG da u roku tri mjeseca inicira i pokrene izmjene i dopune navedenog Zakona, kojima bi se riješio problem nepostojanja nadležnog tijela koje bi donijelo odluke o dosadašnim predmetima o urbaniim komosacijama. Ili, ako bi se ocijenilo da to nije moguće, inicirati donošenje Zakona o komosaciji kojim bi se odredila stvarno nadležna tijela za dovršavanje prije započetih, a nedovršenih, postupaka komasacije.

Samo na ovaj način će biti zaštićeni građani kojima je na protivustavan i protivkonvencijski postupak ograničeno pravo svojine, a nekoliko hiljada građana čeka na ishod ovog postupka, jer se urbana parcelizacija vrši suprotno Ustavu i Konvenciji, a sprovodi po jednom zakonu, koji upućuje na drugi, a postupak vodi po trećem zakonu, uz supidijernu primjenu četvrtog zakona.

Moramo se vratiti poštovanju crnogorskog Ustava, dok još nije prekasno. Ako ga žrtvujemo za zatvaranje poglavlja, na što ćemo se osloniti u “etapama” koje slijede u skladu sa pravilima Evropske unije. Crnogorski Ustav mora uvijek imati položaj nadređen propisima evropskog prava i crnogorske državne institucije moraju biti spremne da ga zaštite. Postavlja se esencijalno pitanje: možemo li, dakle, zatvoriti Poglavlje 23, pa čak i zaključiti pregovore i pritom sačuvati integritet Ustava kao najvišeg pravnog akta, a time i ustavnog poretka Crne Gore? “That is the question!”, uskliknuo bi danski kraljević. Ne radi se ovdje o “pokazivanju zuba” ili”lijeganju bez ustručavanja”, kako se nažalost uobičajilo razgovarati, nego o ozbiljnom stručnom, rekli bismo “evropskom” pravnom pristupu osnovnim političkim pitanjima. Ovo upozorenje upućujemo jednako pregovaračima, onima koji im izdaju savjete za rad, kao i cijeloj pravničkoj javnosti.

Autor je sudija US CG u penziji

( Dr Hamdija Šarkinović )