Je li EU sposobna za proširenje i reforme?

Rosa Balfur

Direktorka fondacije Karnegi Evropa

Proširenje Evropske unije je ambiciozan projekat za redizajn bezbjednosne arhitekture Evrope sa snažnim demokratskim temeljom u principima i pravilima EU. Ruska agresija protiv Ukrajine samo pojačava tu logiku koja datira od kraja Hladnog rata.

U svjetlu ove grandiozne strategije nije inspirativno to što se debata u EU usmjerava na uski institucionalni fokus na reformu. Ovo se u zemljama koje teže članstvu može protumačiti kao izgovor za odlaganje proširenja, kao što je pokazala protekla decenija mlake angažovanosti sa Balkanom.

Obnavljanje kredibilne strategije proširenja je trenutno važnije od detalja institucionalne reforme. Naravno, EU će morati da reformiše svoje funkcionisanje i politike. Kada i kako će se to desiti zavisiće i od tempa pristupanja i od toga koje zemlje zapravo žele da se pridruže.

Dok EU zahtijeva političke reforme u zemljama koje teže članstvu, možda bi trebalo da razmisli o jačanju demokratskih vrijednosti koje povezuju članice unutar bloka kako bi osigurala svoju buduću otpornost i spriječila demokratsko nazadovanje.

Dimitar Bečev

Viši saradnik fondacije Karnegi Evropa

Ukoliko pitate teškaše unutar bloka, odgovor glasi “trebalo bi”. Prošle godine, Francuska i Njemačka su sastavile dokument koji sadrži niz preporuka o tome kako treba da funkcioniše ono što je nekada nazvano “najefikasnijom spoljnjom politikom EU”.

Izgleda da je za one koji se zalažu za reformu najvažnije ograničavanje jednoglasnosti i prelazak na kvalifikovano većinsko glasanje u Savjetu EU. Kada donošenje odluka u Briselu postane imuno na nacionalni veto - na primjer, razmislite o tome kako Mađarska vrši pritisak na Ukrajinu - unija bi mogla djelovati na koherentniji i kredibilniji način, nagrađujući najbolje učesnike i sankcionišući one koji zaostaju među državama kandidatima.

Loša vijest je da takva interna reforma nije vjerovatna. Zemlje članice će ljubomorno čuvati pravo na jednoglasnost. Niko ne bi bio spreman da se odrekne svog komesara ili da naljuti osjetljive poljoprivrednike u ime opšteg dobra.

Prošle godine neke od istočnih EU članica koje najviše podržavaju proširenje djelovale su kako bi ograničile uvoz ukrajinskih poljoprivrednih proizvoda. Sektorski i pojedinačni interesi država članica će nastaviti da oblikuju širenje Unije.

Zato je jedini scenario uobičajeno “snalaženje”. S obzirom na tu političku realnost, EU će morati da se prilagodi i izradi fleksibilni aranžman, o čemu se govori u francusko-njemačkom dokumentu, kako bi proširila ekonomske benefite i pristup institucijama na nečlanice i kandidate koji su spremni da se dodatno potrude kako bi ispunili uslove Brisela.

Kšistof Bledovski

Gostujući profesor na Univerzitetu za informacione tehnologije i menadžent u Žešovu

Vjerovatno ne.

Predloženi prijem Ukrajine i Moldavije u EU je političko pitanje. Rusija sada obje te zemlje smatra prioritetom za teritorijalno osvajanje i pokoravanje. U interesu je Evrope da pomogne tim zemljama da ostanu nezavisne. Kao posljedica toga, ovaj krug proširenja ima karakteristike svojevrsne geostrateške urgentnosti koja je podstakla poslijeratno pomirenje između Francuske i Njemačke i naknadno omogućila stvaranje EU.

Ukrajina ima duboke istorijske veze s Poljskom dok se prošlost Moldavije prepliće s prošlošću Rumunije i Poljske, i oboje datira vjekovima unazad. Osim istorije, ekonomski odnosi čvrsto vežu dvije nove države kandidate za EU. Na kraju, građani obje zemlje odbacuju bliske veze s Rusijom i ubjedljivo su naklonjeni EU kao strateškom savezniku.

Ukrajina i Moldavija neće u skorije vrijeme dostići pravne standarde EU. Pošto je vrijeme od suštinske važnosti, EU treba da kreira neku vrstu uslovnog pristupanja dok se proces ne završi. Trenutne procedure glasanja će predstavljati još jednu prepreku, ali temeljna reforma EU kako bi se omogućio brži prijem jednako je nerealna. Ako Evropa ozbiljno shvata svoje strateške ciljeve, naći će načine da ubrza pristupanje. Kao što izreka kaže, “Evropa će biti kaljena u krizama i biće zbir rješenja usvojenih za te krize”.

Ijan Bond

Zamjenik direktora Centra za evropske reforme

Proširenje bi moglo podstaći reforme EU, ali ja ne bih računao na nešto više od kozmetičkih izmjena.

Značajna prepreka za reforme je u tome što za neke od promjena koje se često pominju u kontekstu proširenja - naročito prelazak na glasanje kvalifikovanom većinom u oblastima koje uključuju spoljnu politiku i poreze - nema konsenzusa. Pojedine države članice, mada snažni zagovornici proširenja, ne žele da izgube pravo veta iz straha da će biti nadglasane za pitanja od vitalnog interesa.

Proceduralna prepreka je u tome što bi pojedine države članice morale da održe referendume za svaku izmjenu povelje, a to ne želi nijedan lider u EU.

Prije velikog proširenja 2004. godine, pojedine države članice su insistirale da su reforme neophodne kako nove članice ne bi preuzele EU. U realnosti, EU je prilično lako primila deset država, s manjim izmjenama politika i procedura. Sljedeća grupa kandidata, naročito Ukrajina, može predstavljati veći izazov za kapacitete apsorbcije bloka. Međutim, EU treba da bude smjela: proširenje je hitna geopolitička neophodnost, dok reforme mogu doći opuštenijim ritmom.

Mari Dumulin

Direktorka programa Šire Evrope u Evropskom savjetu za spoljne odnose

Nakon otvaranja pristupnih pregovora s Ukrajinom i Moldavijom treba što prije dati odgovore na dvije dileme koje prate politiku proširenja EU u posljednjih deset godina.

Prva dilema se odnosi na efikasnost, odnosno na potrebu prilagođavanja institucija i interne procese donošenja odluka kako bi se pripremili za prijem do deset novih članica - dok aktuelne države članice ne mogu da postignu konsenzus o razmjerima i pravnim okvirima tih promjena.

Ovaj izostanak konsenzusa naglašava koliko je teško donijeti važne odluke sa 27 država članica, i stoga pojačava argumente u korist efikasnijih procedura donošenja odluka.

Međutim, to takođe naglašava drugu dilemu, onu koja se odnosi na kredibilitet. Proces proširenja ima snažan efekat transformacije u državama kandidatima ukoliko je povezan sa kredibilnom perspektivom prijema. Međutim, odlaganje pristupanja Zapadnog Balkana, zajedno sa neriješenim debatama o reformama unutar EU podriva kredibilitet iz te perspektive i na taj način slabi inicijative za reforme u državama kandidatima.

Ukoliko je EU ozbiljna povodom prijema Ukrajine, Moldavije i susjeda na Zapadnom Balkanu, ona treba brzo da nađe odgovore na ove dvije međusobno povezane dileme.

Džon O Brenan

Profesor evropske politike na Mejnut Univerzitetu

Sve je mučnije slušati EU kako glorifikuje navodno ključni korak na putu ka članstvu. Opet imamo takvu situaciju s otvaranjem pregovora s Moldavijom i Ukrajinom. Istina je zapravo da je proces proširenja potpuno neozbiljan, moglo bi se čak reći i prevara. EU samo prolazi kroz ove rane faze s kandidatima, dajući im nadu da će pristupanje uslijediti.

Realnost je da unutar EU ne postoji politička volja za daljim proširenjem. Pitajte bilo koga u nekoj od prijestonica na Zapadnom Balkanu. Čim počnu pregovori, velika je vjerovatnoća da će neka od članica EU imati prigovor po nekom određenom osnovu. Onda dolazi do zastoja procesa. Spor oko ukrajinskog žita prošle godine je pokazatelj kakva vrsta blokada definiše proces proširenja.

U većini država kandidata, reforme nazaduju. Tenzije na Zapadnom Balkanu su visoke kao što su bile u periodu poslije 1999. godine. Brisel se pravi da je sve u redu.

Vakuum u vođstvu unutar EU posebno je očigledan u procesu pristupanja. Dok Unija ne shvati proširenje ozbiljno i ne pokaže volju i kapacitet da ozbiljno pregovara sa državama kandidatima, proces reformi neće ići nikuda.

Oana Popesku-Zamfir

Direktorka Centra GlobalFocus u Bukureštu

Duh je izašao iz boce i EU ga ne može vratiti unazad. Jednom kada je počela debata o kapacitetima apsorbcije, naročito u pogledu integrisanja Ukrajine, predočeni su detaljni scenariji i lopta je krenula u pravcu reformi. Međutim, prije svega, višestruke blokade u procesu prijema Zapadnog Balkana i mađarske ucjene povodom Ukrajine pružaju najjasniju sliku o tome koliko su mehanizmi donošenja odluka unutar EU već nefunkcionalni.

Države članice su shvatile da mogu primorati svoje susjede koji nijesu u EU da popuste pred smiješnim zahtjevima kako bi im dozvolili da napreduju na putu integracija i da je stavljanje veta na ključne mjere mnogo lakše od pregovaranja sa 26 država - usljed čega se ta taktika uveliko koristi.

Neke od politika Unije, poput Zajedničke poljoprivredne politike i fondova kohezije, takođe je potrebno reformisati, ne samo zbog mogućnosti prijema Ukrajine u članstvo, već i zbog ekonomske modernizacije i konkurentnosti. Ipak, malo je vjerovatno da ćemo vidjeti sveobuhvatne reforme ili izmjenu povelje, umjesto toga moguća su postepena sektorska prilagođavanja unutar postojećeg okvira - osim ako smjele političke odluke ne prekrate intertnost institucionalnih mehanizama.

Pol Tejlor

Viši gostujući saradnik u Centru za evropsku politiku

Novi proces proširenja Evropske unije s Ukrajinom i Moldavijom vjerovatno neće izazvati reforme manjkavog procesa donošenja odluka, makar do posljednjeg trenutka kada izostanak takvih reformi postane prepreka za prijem država koje su završile pristupne pregovore.

Čak i tada više je vjerovatno da će EU primati države kandidate postepeno, koristeći novu metodologiju proširenja, i odložiti njihovo puno članstvo, umjesto da usvoji reforme koje zahtijevaju izmjenu povelje. Čak i upotreba klauzula o prelasku na kvalifikovano većinsko glasanje u odlučivanju o sankcijama, spoljnoj politici ili oporezivanju, kako je predviđeno Lisabonskim ugovorom, izgleda malo vjerovatno.

Srednjoevropske i manje zapadnoevropske zemlje vjerovatno neće odustati od svojih veta na ove teme, niti će biti zadovoljne opcijama poput hitnih kočnica ili konstruktivnog suzdržavanja. To je bilo jasno čak i prije nego što su nacionalni populisti ostvarili značajan napredak na izborima za Evropski parlament, ali sada je očigledno. Osim toga, Francuska i Holandija, koje su doživjele najveći porast populizma, vjerovatno će postati još skeptičnije prema proširenju i manje voljne da odustanu od nacionalnih veta.

Nesposobna da izabere između proširenja i reformi, EU se čini sklonom da države kandidate ostavi u čekaonici na neodređeno vrijeme.

Ivan Vejvoda

Stalni saradnik na Institutu za humanističke nauke (IWM) u Beču

Iz nužde EU će morati da se reformiše. Od suštinskog je značaja to što su počeli pregovori o pristupanju s Ukrajinom i Moldavijom i u toku su s većinom zemalja Zapadnog Balkana. Geopolitika to nalaže! To će neizbježno podstaći potrebu za promjenama.

Možda je to suvišno reći, ali treba ponoviti, da su proširenje i dubinska reforma u istoriji uvijek išli ruku pod ruku. U većini slučajeva se ispostavilo da skeptici nijesu u pravu, jer je EU do sada ulazila u neistražene teritorije podstaknuta potrebom da preživi u političkom, ekonomskom i bezbjednosnom smislu. Francusko-njemački dokument “Plovidba na otvorenom moru: Reformisanje i proširenje EU za 21. vijek”, objavljen u septembru 2023, iznosi niz važnih predloga koji opisuju načine na koje bi EU trebalo i mogla da se pripremi za veću uniju sa trideset sedam članica.

Dokument, koji je predmet mnogih rasprava, pokazuje da ideje o reformama postoje i da EU suočena sa G2 svijetom koji čine Sjedinjene Države i Kina, sa opadajućom demografijom i ekonomskim izazovima, mora da se uzdigne ili da očekuje pad.

Takođe, nije potrebno poznavati istoriju antičkog Rima ili pesmu Konstantina Kavafija da bi se znalo su “varvari pred vratima” na mnogo različitih načina.

Pjer Vimont

Viši saradnik u fondaciji Karnegi Evropa

U prošlosti, proširenja i reforme EU su bili konstanta, mada ne i uvijek prijateljski saputnici. Promjene u institucijama i politikama EU predstavljene su kao neophodna posljedica proširene unije. Konačni rezultat ponekad nije bio onakav kako se očekivalo i rezultirao je kompleksnijom Evropom. Međutim, trend je ostao isti, s budućim proširenjima koja su vodila velikim reformama poput jedinstvene valute, reorganizacije Evropske komisije ili stalnog predsjedavanja Evropskim savjetom.

Danas, pozivi na hitne i radikalne reforme u EU dolaze nezavisno od mogućnosti novog talasa proširenja. Za današnju Evropu, reforma je egzistencijalne prirode. Ona ima sopstveni život, koji je uglavnom pokrenut ratom u Ukrajini, što zahtijeva osvježenu evropsku odbranu, i trenutnim ekonomskim padom unije koji zahtijeva snažne inicijative za povratak izgubljenog terena u globalnom rastu, modernim industrijama i novim tehnologijama.

Stoga će proces proširenja morati biti uklopljen u ovu glavnu struju promjena. Mada više nijesu podsticaj, prijemi novih članica će ipak morati da napreduju istovremeno s ovim neophodnim reformama. Pravi izazov za budućnost EU je kako učiniti ova dva prioriteta kompatibilnim.

Viktor Šep

Profesor asistent na Univerzitetu u Groningenu

Buduće proširenje EU će vrlo vjerovatno podstaći nove debate o institucionalnim i proceduralnim reformama. To se naročito odnosi na zahtjev da odluke budu jednoglasne u vezi sa Zajedničkom spoljnom i bezbjednosnom politikom, koji već izaziva glavobolje u Briselu. Ukoliko unija primi nove članice iz Zapadnog Balkana i Istočne Evrope, sigurno je da će morati da bude fleksibilnija u smislu procedura donošenja odluka. Dok su neke od država kandidata skoro u potpunosti usklađene sa spoljnom i bezbjednosnom politikom EU, ima onih koje zaostaju i postoji strah da taj jaz neće biti u potpunosti prevaziđen.

Dobra vijest je da sporazumi EU već sadrže odredbe koje dozvoljavaju prelazak sa jednoglasnosti na glasanje kvalifikovanom većinom u spoljnoj politici EU. Pojedine države članice su do sada bile nevoljne da aktiviraju ove odredbe koje nijesu korišćene. Treba ih podsjetiti da isti ti sporazumi EU takođe sadrže hitne kočnice, prema kojima čak i ako glasanje kvalifikovanom većinom bude korišćeno u određenim slučajevima, svaka članica može da traži povratak na jednoglasnost. Stoga, kompromis može biti postignut između onih država članica koje žele da se udalje od jednoglasnosti i onih koje se plaše od tih promjena.

carnegieendowment.org

Prevod: N. B.

( Džudi Dempsi )