Nacrtom Fiskalne strategije nije predviđena reforma penzijskog sistema

- Vlada nije ispoštovala propisani postupak i nije se izjasnila o primjedbama na Nacrt Fiskalne strategije prije utvrđivanja predloga ključnih zakona za njenu implementaciju i njihovog upućivanja Skupštini na usvajanje, po hitnom postupku, čime se šalju loše poruke u pogledu vladavine prava i transparentnosti donošenja ključnih strateških dokumenata

Javna rasprava o Nacrtu Fiskalne strategije Crne Gore za period 2024-2027. okončana je 7. 08. 2024. godine. Apsurd je da je Vlada na telefonskoj sjednici od 15. 08. 2024, na osnovu pribavljenih saglasnosti većine članova, utvrdila predloge ključnih zakona potrebnih za implementaciju Fiskalne strategije i uputila ih Skupštini Crne Gore, a da prethodno nije ispoštovan postupak koji je, skladu sa Zakonom o državnoj upravi, propisan Uredbom o izboru predstavnika nevladinih organizacija u radna tijela organa državne uprave i sprovođenju javne rasprave u pripremi zakona i strategija ("Službeni list CG", br. 41/18). Članom 18 Uredbe propisano je da nakon završetka javne rasprave ministarstvo sačinjava Izvještaj o sprovedenoj javnoj raspravi, koji objavljuje na svojoj internet stranici i portalu e-uprave, u roku od 15 dana od isteka vremena trajanja javne rasprave. Citiranim članom propisano je šta sve Izvještaj mora da sadrži – između ostalog, rezime dostavljenih primjedbi, predloga i sugestija, sa navedenim razlozima za njihovo prihvatanje, odnosno neprihvatanje. Dakle, Vlada, odnosno resorno ministarstvo su trebali da pažljivo razmotre i analiziraju svaku primjedbu, predlog i sugestiju na Nacrt Fiskalne strategije, da se izjasne o njima i navedu argumente i razloge zašto ih prihvataju, odnosno ne prihvataju. Međutim, to nije urađeno i nije ispoštovan propisani postupak, čime se šalju loše poruke u pogledu vladavine prava i transparentnosti donošenja ključnih strateških dokumenata države Crne Gore, kao i važnih sistemskih zakona koji proizilaze iz Fiskalne strategije, a koji su, uz sve to, predloženi parlamentu na usvajanje po hitnom postupku.

Kao lice sa ozbijnim referencama u oblasti penzijskog sistema koje je bilo nosilac aktivnosti na prethodnim reformama penzijskog sistema, uključio sam se u javnu raspravu povodom Fiskalne strategije izlaganjem na okruglom stolu održanom 26. 07. 2024. Takođe sam 7. 08. 2024, pisanim putem, dostavio primjedbe, predloge i sugestije na Nacrt Fiskalne strategije, na koje se Vlada nije izjasnila.

Kako je od početka svog rada Vlada najavljivala Fiskalnu strategiju i penzijsku reformu, svojim autorskim tekstovima, odnosno analizama objavljenim u njima („Nova Vlada će, osim najavljenim reformama, morati da se bavi ispravljanjem ozbiljnih propusta napravljenih u penzijskom sistemu“ – autor Jovo Pajović, “Pobjeda“ od 30. 10. 2023. godine; „Povećanje samo najnižih penzija narušava osnove penzijskog sistema i princip pravednosti“ – autor Jovo Pajović, Portal Vijesti od 12. 03. 2024. godine; “Iz suficita povećati sve penzije ostvarene iz doprinosa – autor Jovo Pajović, Portal Vijesti od 31. 05. 2024. godine), znatno prije nego je objavljena javna rasprava o Nacrtu Fiskalne strategije, uputio sam važne poruke donosiocima odluka u pogledu aktuelne situacije u penzijskom sistemu i institucijama penzijskog sistema i uputio na pravac u kom treba da bude usmjerena penzijska reforma.

Uzimajući u obzir objašnjeno i navedeni kontekst, osvrnuću se na četiri ključne primjedbe, predloga, odnosno sugestije na Nacrt Fiskalne strategije sa aspekta sistema penzijskog i invalidskog osiguranja.

- U Fiskalnoj strategiji uopšte nema najavljene reforme penzijskog sistema

1. Kako je navedeno u Nacrtu Fiskalne strategije, osnovni strateški dokument na kom se ona temelji jeste Ekspoze predsjednika Vlade Crne Gore. U Ekspozeu je kao jedna od najvažnijih reformi navedena reforma penzijskog sistema.

U dijelu Ekspozea pod nazivom “SNAŽNE JAVNE FINANSIJE ZA SNAŽNU CRNU GORU” navedeno je: ”Poseban fokus 44. Vlade biće na: reformi penzionog sistema.“ U dijelu Ekspozea pod nazivom “SOLIDARNO DRUŠTVO ZA DOSTOJANSTVEN ŽIVOT” navedeno je: “Pristupićemo reformi PIO sistema.”

Od strane Vlade i resornih ministara rada i finansija proteklih mjeseci najavljivana je reforma penzijskog sistema koja će biti bliže objašnjena u Fiskalnoj strategiji. Međutim, u Fiskalnoj strategiji ne da nema opisanih koraka najavljene reforme penzijskog sistema, nego uopšte nema reforme PIO sistema predviđene u Ekspozeu mandatara za sastav Vlade Milojka Spajića.

Postavlja se ključno pitanje – da li je i zašto Vlada odustala od svog Programa sadržanog u Ekspozeu predsjednika Vlade i najavljene penzijske reforme. Odgovor na to pitanje mora biti sadržan u Fiskalnoj strategiji. Više je nego očigledan nedostatak kapaciteta i transparentnosti, kao i dezorijentisanost nadležnih organa kada je u pitanju penzijski sistem, penzijska reforma i reforma Fonda PIO.

- Nema najavljenog povećanja prosječne penzije u Crnoj Gori na 600 €, iako su postojali uslovi da se već od 1. 01. 2024. penzije usklade za značajan procenat, umjesto što je država sredstva osiguranika od doprinosa za PIO iskoristila za rješavanje pitanja socijalne zaštite selektivnim povećanjem samo najnižih penzija

2. U Nacrtu Fiskalne strategije nema najavljenog povećanja prosječne penzije u Crnoj Gori na 600 € , što je bilo jedno od glavnih predizbornih obećanja (uz povećanje minimalne penzije na 450 €, minimalne zarade na 700 € i prosječne zarade na 1000 €).

Trenutno, prosječna penzija u Crnoj Gori iznosi 495,13 € (zvanično - penzija za jul 2024. godine). Da bi iznosila 600 € treba da se poveća za 21,18%. Dakle, da bi se izvršilo predizborno obećanje, penzije treba povećati za 21,18%. Međutim, u Fiskalnoj strategiji, među najavljenim povećanjima minimalne i prosječne zarade od oktobra ove godine, nema povećanja prosječne penzije u Crnoj Gori na 600 €.

I ako zanemarimo predizborna obećanja (jer penzijski sistem funkcioniše na osnovu jasno postavljenih principa i materijalne osnove, a ne na osnovu obećanja), zbog velikog suficita Fonda PIO ostvarenog u prošloj godini (što sam detaljno objasnio u gore navedenim autorskim tekstovima i u izlaganju na Okruglom stolu), postojali su uslovi da se već od 1. 01. 2024. penzije usklade za značajan procenat, umjesto što su sredstva od doprinosa za PIO osiguranika iskorištena za rješavanje pitanja socijalne zaštite – velikim povećanjem iznosa samo najnižih penzija. Tako će samo za isplatu najnižih penzija u ovoj godini Fondu PIO trebati oko 380 miliona €, što je više od polovine od ukupnog budžeta te institucije koji u 2024. godini iznosi 743,93 miliona € (s tim što bi trebalo utvrditi koliko od tog iznosa su sredstva za isplatu zarađenog dijela penzije, za koje su plaćeni doprinosi za PIO, a koliko su sredstva za povećane obaveze zbog priznavanja prava na najnižu penziju u većem iznosu od onog za koji je plaćen doprinos – za socijalni dio penzije).

Koliki je obim redistribucije u penzijskom sistemu (koji se temelji na principu da visina davanja zavisi od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za PIO i u kom se ne rješavaju rizici socijalne zaštite), najbolje svjedoči činjenica da od sredstava koja su Zakonom o Budžetu Crne Gore za 2024. godinu opredijeljena doskorašnjem Ministarstvu rada i socijalnog staranja za davanja iz njegovog resora (koja iznose 211,82 miliona € ) svega 10 miliona € (4,72%) iznose sredstva namijenjena za materijalno ugrožene (za materijalno obezbjeđenje porodice). S tim što materijalno obezbjeđenje za pojedinca iznosi svega svega 89,84 € (a za porodicu sa pet i više članova 170,82 € ), dok je najniža penzija u Crnoj Gori višestruko veća i iznosi 450 € i za razliku od MOP-a određuje se po automatizmu, bez obzira na imovno stanje osiguranika, dok se za priznavanje prava na MOP cijeni cenzus prihoda (provjera prihoda i imovine), tako da sredstva koja je država opredijelila za siromašne idu onima kojima su stvarno potrebna.

- Od 1. oktobra izvršiti značajno povećanje penzija – samo da su sredstva upotrijebljena za posljednje usklađivanje najnižih penzija od 1. 01. 2024. godine za 51,85%, umjesto za njihovo selektivno povećanje, iskorišćena za povećanje svih penzija u Crnoj Gori, sve penzije bi bile povećane za oko 17%, kao i vrijednost penzije za jedan lični bod

U prošloj godini za finansiranje penzijskog sistema utrošeno je 565,53 miliona € od čega je, po mojim procjenama, za finansiranje penzija ostvarenih pod posebnim uslovima i za najniže penzije isplaćeno oko 206 miliona €. Od tog iznosa trebalo bi precizno utvrditi koliko iznose sredstva za isplatu zarađenog dijela penzije (za šta su plaćeni doprinosi za PIO), a koliko su sredstva za povećane obaveze zbog priznavanja prava na penziju, ili dio penzije za koje nijesu plaćeni doprinosi Fondu PIO Crne Gore (tzv. obavezni transferi iz opštih prihoda budžeta). Od obaveznih transfera iz opštih prihoda budžeta treba odbiti 36,73 miliona € koliko su, u prošloj godini iznosili primici Fonda PIO iz opštih prihoda budžeta i dobijeni iznos predstavlja iznos sredstava koji je iz doprinosa za PIO u prošloj godini upotrijebljen za isplatu davanja koja nijesu rezultat uplaćenih doprinosa. Ta sredstva predstavljaju suficit penzijskog sistema koji je već od 1. 01. 2024. godine trebalo biti iskorišćen za namjenu povećanja svih penzija u Crnog Gori, bez selektivnog pristupa, kao i za povećanje potcijenjene vrijednosti penzije za jedan lični bod, dok država treba obaveznim transferima iz opštih prihoda državnog budžeta da redovno finansira svoje obaveze, jer u penzijskom sistemu rješava rizike koji pripadaju drugim sistemima i za šta nijesu plaćeni doprinosi za PIO.

Po grubim procjenama, samo da su sredstva upotrijebljena za posljednje usklađivanje najnižih penzija od 1.01.2024. godine za 51,85%, umjesto za njihovo selektivno povećanje, iskorišćena za povećanje svih penzija u Crnoj Gori, sve penzije bi bile povećane za oko 17%, kao i vrijednost penzije za jedan lični bod. Pa bi i sve buduće penzije koje se ostvaruju na osnovu penzijske formule bile veće za oko 17%.

- Finansiranje penzijskog sistema učiniti transparentnim i demistifikovati ulogu države u finansiranju penzijskog sistema, koja sredstva od doprinosa za PIO koristi za finansiranje rizika koji nijesu rizici penzijskog sistema, a koje treba da finasira obaveznim transferima iz opštih prihoda budžeta, a ne iz doprinosa za PIO

Uzimajući sve navedeno u obzir, Fiskalnom strategijom je, na objašnjeni način, finansiranje penzijskog sistema trebalo učiniti transparentnim (na šta sam nadležne državne organe uputio još prije više od pet mjeseci pa je začuđujuće da do sada to nijesu uradili) i demistifikovati pitanje navodnog deficita Fonda PIO kojeg, poslije dugog vremenskog perioda, više nema, već postoji značajan suficit, koji je država u prošloj godini (kao što to u još većem obimu radi i u ovoj kalendarskoj godini) koristila za finansiranje rizika koji nijesu rizici penzijskog sistema a koje treba da finansira obaveznim transferima iz opštih prihoda budžeta, a ne iz doprinosa za PIO. Stoga, nakon što se finansiranje penzijskog sistema, na objašnjeni način, učini transparentnim i na osnovu egzaktnih podataka iz Fonda PIO, u kratkom roku, precizno utvrdi koliko sredstava od doprinosa za PIO država koristi za davanja koja nijesu rezultat uplaćenog doprinosa (već je ona u penzijskom sistemu rješavala pitanja socijalne zaštite, tehnoloških viškova, nezaposlenosti, stečaja i sl.), od iznosa tih sredstava treba izvršiti značajno povećanje svih penzija u Crnoj Gori koje su rezultat uplaćenih doprinosa (kao i vrijednost penzije za jedan lični bod), od 1. oktobra 2024. godine, iako je to trebala da uradi već od 1. januara 2024. godine.

- Ukidanje više od polovine izvornih sredstava od doprinosa za PIO bi značilo da se gubi stabilan izvor finansiranja penzijskog sistema i uvodi nesigurnost i hazard u penzijski sistem Crne Gore

3. U objašnjenom kontekstu, kada država treba značajno da poveća sve penzije u Crnoj Gori i potcijenjenu vrijednost penzije za jedan lični bod, koja je (na dan 1. 01. 2024. godine) najniža u regionu od zemalja koje primjenjuju bodovni princip izračuna visine penzije, što je jako zabrinjavajuće, apsolutno ne treba smanjivati stopu doprinosa za PIO za zaposlene i pogotovu ne ukidati doprinos na teret poslodavca. Ako bi se to uradilo postavilo bi se i pitanje ustavnosti takvih mjera, kao što su se već postavila pitanja ustavnosti niza zakonskih rješenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji se primjenjuje 1. 01. 2024. godine.

U uslovima kada je penzijski sistem postao više nego održiv (i to u velikom dijelu zbog niskih penzija koje se ostvaruju na osnovu jako potcijenjene vrijednosti penzije za jedan lični bod), kada država od doprinosa za PIO finansira i rizike koji ne spadaju u penzijski sistem, već se finansiraju iz opštih prihoda državnog budžeta i kada treba da značajno poveća sve penzije u Crnoj Gori ostvarene na osnovu uplaćenih doprinosa, u cilju pravednosti i ravnopravnosti (koji principi su jako narušeni selektivnim povećanjem iznosa samo najnižih penzija od 1. 01. 2024. godine, a ostale penzije u Crnoj Gori nijesu linearno usklađene, iako su njihovi korisnici platili veći doprinos za PIO od korisnika najniže penzije), u tim uslovima i ambijentu apsolutno ne treba smanjivati i ukidati dio doprinosa za PIO. To bi značilo da država svjesno pravi deficit Fondu PIO, ukidanjem više od polovine izvornih sredstava i onda se nudi kao spasilac da ga finansira iz opštih prihoda Budžeta, i to za kratkoročnu dobit gdje malo dobija zaposleni, nešto više poslodavac, a zaposleni dugoročno mnogo više gube. Pri tome se gubi stabilan izvor prihoda i uvodi nesigurnost i hazard u penzijski sistem Crne Gore.

- Usklađivanje penzija i vrijednosti penzije za jedan lični bod od 1. januara sljedeće godine izvršiti primjenom važeće rotacione formule, s tim što će se, umjesto bruto zarade, kao parameter uzeti rast neto zarade, kako penzioneri ne bi bili oštećeni u odnosu na zaposlene

4. Vlada treba da što prije predloži Skupštini Izmjene i dopune Zakona o PIO kojim će propisati da se redovno usklađivanje penzija i vrijednosti penzije za jedan lični bod od 1. januara sljedeće godine izvrši prema važećoj rotacionoj formuli (kretanje zarada i potrošačkih cijena – zbir 75% kretanja parametra koji je veći i 25% parametra koji je manji), s tim što će se umjesto rasta bruto zarada uzeti u obzir rast neto zarada u prethodna četiri mjeseca u odnosu na četiri mjeseca koja im prethode. Na taj način bi bio zaštićen položaj penzionera i ne bi bili oštećeni u odnosu na zaposlene (kao što je to bilo početkom primjene programa Evropa sad 1, zbog čega su ostale trajne posljedice na visinu penzija i vrijednost penzije za jedan lični bod), čija neto zarada će primjenom Fiskalne strategije značajno više porasti od bruto zarade koja je, trenutno, u rotacionoj formuli parametar za usklađivanje penzija.

Na kraju, umjesto zaključka, citiraću jednu od važnih poruka iz gore navedenih autorskih tekstova i analiza datim u njima, koja je adekvatna ambijentu i trenutku u kom se nalazi penzijski sistem i insitucije penzijskog sistema u Crnoj Gori, a koja, kako “vrijeme je majstorsko rešeto”, sve više dobija na aktuelnosti:

“Sasvim je evidentno da ozbiljan problem, vezano za penzijski sistem Crne Gore, predstavlja nedostatak kapaciteta na ključnim pozicijama u penzijskom sistemu. Penzijski sistem je veoma složen i njime se mora promišljeno, odgovorno, kompetentno, transparentno i nadasve zakonito upravljati – bez improvizacija, populizma i nesistemskih rješenja. Osnovno što se mora obezbijediti prilikom penzijske reforme je: analitičnost, postupnost i predvidivost. Greške u penzijskom sistemu se lako prave (uglavnom zbog njegovog nepoznavanja i nerazumijevanja i zato što donosioci odluka nijesu svjesni njihovih posljedica), ali se teško ispravljaju i ostavljaju trajne poremećaje i posljedice u tom sistemu, a često znatno prevazilaze njegove okvire. Samo jake institucije penzijskog sistema, građene na principima meritokratije, znanja i kompetencija (i bez partitokratije) mogu biti garant adekvatnog, pravičnog i održivog penzijskog sistema. Ovo je posebno značajno za Crnu Goru, kao malu jurisdikciju, sa ograničenim stručnim kapacitetima u oblasti PIO, koja uz sve to, treba da ispuni zahtjevne evropske standarde da bi postala članica EU”.

Autor je bio generalni direktor Direktorata za penzijsko i invalidsko osiguranje i boračku i invalidsku zaštitu u Ministarstvu rada i socijalnog staranja i Ministarstvu finansija i socijalnog staranja (2011-2022) i pomoćnik direktora Fonda PIO (1994-2006)

( Jovo Pajović )