Bez dogovora nema promjene Ustava: Najviši pravni akt se može mijenjati isključivo uz podršku dvije trećine poslanika

Sve eventualne promjene Ustava isključivo se mogu desiti u skladu sa članom 156 tog najvišeg pravnog akta, odnosno amandmanima, kako je to urađeno 2013. godine.

To je “Vijestima” rekao postdoktorand u Centru za ljudska prava na Hertie Univerzitetu u Berlinu, Mirko Đuković, komentarišući najavu predsjednika parlamenta i lidera Nove srpske demokratije (NSD) Andrije Mandića da će formirati Ustavotvornu skupštinu, kako bi se u Ustav unio srpski jezik kao službeni (uz crnogorski).

Izmjena Ustava je i jedna od obaveza Crne Gore na putu ka EU.

Đuković smatra da je najracionalniji put za izmjene Ustava otvaranje dijaloga u Skupštini o nephodnosti promjene najvišeg pravnog akta za potrebe pristupanja EU.

“Zatim u saradnji sa ostalim institucijama, akademskom strukom i međunarodnim ekspertima treba oformiti radno tijelo koje će procijeniti koliko amandmana i koji amandmani su potrebni, a to naravno može da uključi i pitanje u vezi sa položajem srpskog jezika u Ustavu”, rekao je.

To je, kako je dodao, potrebno za postizanje širokog konsenzusa među političkim akterima, ali prije svega radi društvene kohezije.

’’Rimsko pravo nas opominje ‘Ubi societas, ibi ius’ (gdje je društva tamo i je pravo) i ‘consensus facit legem’ (dogovor čini zakon). Prkos nas neće daleko dovesti’’, istakao je Đuković.

Mandić je prošle sedmice u Skupštini, tokom premijerskog sata, poručio da je za dogovor oko pitanja srpskog jezika, ali ako neko to neće, napraviće ustavotvornu skupštinu.

On je u nedjelju u intervjuu “Večernjim novostima” rekao da postoji nova parlamentarna većina “koja želi da konstatuje ono što je narod jasno i nedvosmisleno rekao, a to je da većina govori srpskim jezikom i traži da dobije status službenog”. Ranije su iz dijela stranaka bivšeg DF-a tvrdili da se dvotrećinska većina potrebna za izmjenu Ustava, može zaobići njegovim “dopunama”.

Đukić podsjeća da se odredbe Ustava mijenjaju amandmanima, shodno članu 156 Ustava.

U tom članu piše da se odredbe Ustava mijenjaju amandmanima, da nacrt akta o promjeni Ustava sačinjava nadležno radno tijelo Skupštine i da je on usvojen ‘’ako za njega glasa dvije trećine svih poslanika’’.

’’Amandmani na Ustav iz 2013. godine su usvojeni tokom redovnog zasjedanja 25. saziva Skupštine. Predlog za promjenu može inicirati Vlada, predsjednik države ili najmanje 25 poslanika. Predlog može da mijenja ili da dopunjava odredbe Ustava, ali i da predlože usvajanje novog ustava’’, objašnjava Đuković.

Nacrte akata o promjeni Ustava, kako kaže, sačivanjava nadležno radno tijelo, i nacrt tog akta nakon javne rasprave koja ne može biti kraća od mjesec nadležno tijelo utvrđuje konačni tekst predloga o promjeni Ustava, a zatim za njega mora glasati dvije trećine svih poslanika.

’’Ustav, takođe, predviđa neophodnost sprovođenja državnog referenduma za promjene članova o suverenosti države, teritoriji, državnim simbolima, državljanstvu, jeziku i pismu, savezu sa drugom državom, biračka prava kao i samog člana koji uređuje ovo pitanje’’, naveo je Đuković.

Prema član 157 Ustava, za promjenu tih članova na državnom referendumu treba da glasa najmanje tri petine svih birača (60 odsto).

U birački spisak, pred parlamentrane izbore 2023. bilo je upisano 541.670 birača. To znači da je za promjene članova Ustava o suverenosti države, teritoriji, državnim simbolima, državljanstvu, jeziku i pismu... potrebna podrška 325 hiljada birača.

Prema rezultatima popisa iz 2023, srpskim jezikom govori 269.307 građana Crne Gore, ili 43,18 odsto, a crnogorskim 215.299 osoba, odnosno 34,52 odsto.

Prema članu 13 Ustava službeni jezik u Crnoj Gori je crnogorski, a u službenoj upotrebi su i srpski, bosanski, albanski i hrvatski jezik. Ćirilično i latinično pismo su ravnopravni.

Ustavotvorna skupština se saziva u trenucima političkih prekretnica

Objašnjavajući kako se formira ustavotvorna skupština, Đuković kaže da je to tijelo koje ima posebno ovlašćenje da donosi ili mijenja Ustav države.

’’Svrha sazivanja ustavotvorne skupštine je osiguravanje široke legitimnosti Ustava kroz direktno učešće ili izbor građana u procesu donošenja najvišeg pravnog akta. Ove skupštine se obično sazivaju u trenucima političkih prekretnica, kao što su revolucije, smjena političkog režima, ili drugi značajni događaji koji zahtijevaju temeljnu ustavnu reformu’’, rekao je Đuković.

Ustavotvorna skupština se ne pominje u važećem Ustavu Crne Gore, a 2006. je formirana nakon izbora, sa ciljem pravljenja novog ustava nezavisne Crne Gore.

“Izbori za poslanike održani u septembru 2006. godine, prvi su parlamentarni izbori u Crnoj Gori nakon referenduma o državno-pravnom statusu. Skupština konstituisana 2. oktobra 2006. godine počela je rad kao Ustavotvorna skupština sa zadatkom da donese Ustav nezavisne države Crne Gore. Ustavotvorna skupština je 22. oktobra 2007. godine donijela Odluku o proglašenju Ustava Crne Gore, a potom je nastavila mandat kao redovna skupština”, piše na sajtu parlamenta.

Prema riječima Đukovića, uzimajući u obzir obavezu Crne Gore da uskladi svoj pravni, politički i ekonomski sistem Evropskoj uniji, očekuje se da Skupština usvoji neophodne izmjene Ustava kako bi se stvorili pravni preduslovi za prijem u članstvo.

’’To se prije svega odnosi na unošenje odredbi da pravo EU ima primat nad nacionalnim pravom (tzv. principi suprematije i direktnog efekta prava Unije). Za zemlje kandidata često je potrebno unijeti ustavne odredbe kojima se omogućava prenos dijela suverenih prava na institucije EU. To se odnosi na materiju u kojoj prema Osnivačkim ugovorima EU, EU ima apsolutna ovlašćenja odnosno kompetencije’. Države kandidatkinje su u obavezi da ustavni okvir usklade sa Poveljom EU o temeljnim pravima’’, kazao je.

Istakao je i da su neophodne izmjene koje su u vezi sa zajedničkom vanjskom i bezbjednosnom politikom EU, jer se zemlje članice odriču dijela suverenosti u korist EU.

Postoje ograničene i suverene ustavotvorne skupštine

Đuković objašnjava da iz perspektive uporednog ustavnog prava, pravna priroda ustavotvornih skupština zavisi od specifičnog ustavnog i pravnog sistema svake države.

Navodi da postoje dva glavna pristupa, a to su tzv. ograničene ustavotvorne skupštine, gdje je djelovanje skupštine ograničeno već postojećim pravnim normama, što znači da ona mora postupati u okviru ustavnih pravila koja definišu njeno djelovanje (to je primjer Crne Gore) i tzv. suverene ustavotvorne skupštine, koje se smatraju vrhovnim zakonodavnim tijelima, koja nijesu ograničena postojećim ustavom ili zakonima, što im omogućava potpunu slobodu u reformisanju ili usvajanju novog ustava.

’’Procedure se razlikuju zavisno od specifičnih pravnih i političkih tradicija. U slučaju Sjedinjenih Američkih Država (1787) osnivačka konvencija u Filadelfiji nije imala mandat za kreiranje novog ustava, ali su delegati, u dogovoru, preuzeli inicijativu za donošenje potpuno novog dokumenta. Usvojeni dokument kasnije je ratifikovan od strane država’’, kazao je Đuković.

U Francuskoj (1789, 1946, 1958) su, kako dodaje, ustavotvorne skupštine sazivane više puta, obično u kontekstu političkih revolucija ili promjena režima.

’’Na primjer, Ustav Pete Republike donijet je 1958. godine kroz skupštinu i referendum’’, rekao je.

Podsjeća i da je nakon pada aparthejda u Južnoafričkoj Republici (1996) sazvana ustavotvorna skupština koja je uključila široke konsultacije i društveni dijalog, rezultirajući usvajanjem inkluzivnog ustava od izabranih predstavnika naroda.

Kao skoriji primjer navodi čileansku ustavotvornu skupštinu koja je sazvana 2021. godine, nakon masovnih protesta 2019. godine. Skupština je sazvana kako bi zamijenila ustav iz vremena diktature.

’’Cilj je bio postizanje veće socijalne pravde i političke inkluzivnosti. Na referendumu 2022. godine predloženi tekst je odbijen. Države koje su postale članice EU u prethodne dvije decenije su izvršile izmjene ustava kroz amandmansko djelovanje koje je predviđeno i Ustavom Crne Gore’’, kazao je Đuković.

U Srbiji je, na primjer, Narodna skupština najviše predstavničko tijelo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti.

( Biljana Matijašević )