Poglavlje otvoreno 18. decembra 2013.
U uslovima slobodnog tržišnog nadmetanja, važan i nezaobilazan subjekt su organi javne uprave koji, u ispunjavanju svojih zadataka, troše ogromne novčane iznose iz budžeta ili drugih javnih sredstava. Kako bi se spriječila zloupotreba javnih ovlašćenja na štetu javnog interesa prilikom ovakvih postupaka, EU je ustanovila određena načela (nediskriminacije, jednakog tretmana, transparentnosti, proporcionalnosti, uzajamnog uvažavanja) i standarde koji se moraju primjenjivati u svim postupcima javnih nabavki i jednako prema svim učesnicima tog postupka.
Navedeni principi u najopštijem predstavljaju acquis u poglavlju koje se odnosi na javne nabavke. Posebna pravila EU se primjenjuju na koordinaciju dodjele javnih ugovora za izvođenje radova, usluge i nabavke, za tradicionalne ugovorne entitete (klasični sektor) i posebne sektore (za komunalne usluge i za oblast odbrane i bezbjednosti). Acquis, takođe, utvrđuje pravila o procedurama revizije i raspoloživosti pravnih ljekova.
Cilj evropskog zakonodavstva na ovom području je osigurati davaocima usluga, isporučiocima roba i izvođačima radova mogućnost nadmetanja u postupcima javnih nabavki u državama članicama Evropske unije, jačanje ekonomskog razvoja i produktivnosti, ali i davanje punog smisla jedinstvenom tržištu EU. Institucije uspostavljene u tu svrhu treba da osiguraju sprovođenje zakonskog okvira na svim nivoima i postojanje djelotvornog sistema pravne zaštite u postupcima javnih nabavki. U Crnoj Gori su se, u proteklih deset godina, promijenila tri zakona o javnim nabavkama.
Pravni okvir za sprovođenje javnih nabavki je bitno poboljšan usvajanjem Zakona o javnim nabavkama polovinom 2011, koji je u značajnoj mjeri usaglašen sa pravom EU. Međutim, puna harmonizacija sa acquis-em u ovom poglavlju još uvijek nije postignuta, dok podzakonski akti potrebni za njegovu primjenu još uvijek nijesu usvojeni.
Prednosti novog Zakona uključuju povećan stepen transparentnosti, naročito kroz obavezu objavljivanja svih ugovora o javnim nabavkama. Zakon preciznije razdvaja nadležnosti i ovlašćenja državnih institucija „zaduženih“ za javne nabavke.
Takođe, u Zakonu postoji osnov za objedinjavanje javnih nabavki u skladu sa propisom Vlade Crne Gore, odnosno nadležnog organa lokalne samouprave.
Novim Zakonom poboljšana je i kontrola postupka obavezom da Komisija mora kontrolisati postupak čija je vrijednost iznad 500.000 eura. Sprovođenje ugovora ove vrijednosti (preko 500.000 eura) kontrolisano je od strane nadležnog inspekcijskog organa, a na osnovu odredbi novog Zakona o javnim nabavkama.
Nedostaci novog Zakona uključuju manjkave odredbe o antikorupcijskim pravilima i sukobu interesa. Kapaciteti Uprave za javne nabavke i Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki su ograničeni. Strategija razvoja javnih nabavki za period do 2016. usvojena decembra 2011. nije adekvatno propisala način ostvarivanja ciljeva, naročito onih u vezi sa suzbijanjem korupcije i neregularnosti u sistemu javnih nabavki, proces harmonizacije sa evropskim standardima u dugoročnom periodu, itd.
Poboljšanje je zabilježeno po pitanju transparentnosti i borbe protiv korupcije i lošeg upravljanja u tenderskom postupku, kada je riječ о smanjenju broja ugovora sklopljenih bez prethodnog pregovaračkog postupka, ali i u pogledu sve većeg broja ponuđača po tenderu, kao i žalbi.
Administrativni kapaciteti za javne nabavke se postepeno unaprijeđuju. Ipak, dvije ključne institucije – Direkcija za javne nabavke i Komisija za kontrolu postupka javnih nabavki - raspolažu ograničenim ljudskim i finansijskim resursima, što sputava i sprovođenje zakona.
Zakon o koncesijama iz 2009. nije kompatibilan ni sa relevantnom Direktivom EU, ni sa ključnim odredbama Direktive o pravnim sredstvima. Jedno od pitanja koje će doći na red u toku pregovora u ovom poglavlju je i nezavisnost organa za kontrolu koncesija - Komisije za koncesije, koja mora biti obezbijeđena.
U oblasti koncesija, ovlašćenja ove Komisije su definisana veoma generalno, njeni članovi nijesu profesionalno angažovani, a institucionalni kapaciteti su na niskom nivou. Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) je, pored opšte odredbe da će se početi sa dodjeljivanjem javnih ugovora na temelju nediskriminacije i reciprociteta, utvrđeno da privredna društva EU, bez obzira na to da li su osnovana u Crnoj Gori ili ne, moraju imati pristup procedurama dodjele ugovora u Crnoj Gori pod uslovima ne manje povoljnim od uslova koji se primjenjuju na crnogorska preduzeća.
S druge strane, od stupanja na snagu ovog Sporazuma, crnogorskim preduzećima će biti omogućen pristup procedurama dodjele ugovora u EU pod uslovima ne manje povoljnim od uslova koji se primjenjuju na preduzeća EU. Kada je riječ o normativnom okviru, biće potrebno uložiti dodatne napore kako bi se se crnogorsko zakonodavstvo u potpunosti uskladilo sa acquisem EU.
Ovo se posebno odnosi na komunalne djelatnosti, koncesije i novu Direktivu o pravnom lijeku. Glavni razlog za zabrinutost u pogledu ovog poglavlja, osim nedovoljne primjene usvojenog zakonodavstva, ostaje loša priprema ugovora i izmjena ugovornih uslova nakon što je ugovor potpisan.
Primjena preporuka Državne revizorske institucije, koja u svim svojim kontrolama vrši i reviziju postupaka javnih nabavki, je upitna i nedovoljno praćena. Takođe, vođenje evidencije o svim direktnim ugovorima potpisanim bez tenderskog postupka ostaje neriješeno pitanje. Upravni sud je u sudskom postupku poništio veliku većinu odluka Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki (60 od 76) što je razlog za naročitu zabrinutost.
U proteklih deset godina zanemarljiv broj krivičnih prijava je podnijet od strane Uprave policije, odnosno odgovarajućih optužnica državnog tužilaštva, a pravosnažnih presuda za korupciju u javnim nabavkama još uvijek nema.
Takođe, u istom periodu nije izrečena nijedna prekršajna kazna za kršenje zakona, a nije poznato ni da je neki državni službenik uključen u javne nabavke snosio disciplinsku odgovornost. Samo u posljednje četiri godine na javne nabavke je u Crnoj Gori potrošeno više od 1,67 milijardi eura, dok se godišnje sklopi preko 5.000 ugovora o javnim nabavkama.
Te brojke dovoljno govore o značaju koji javne nabavke imaju u ukupnom sistemu javnih finansija i udjelu državnog budžeta koji se u ove svrhe koristi. Ogromna sredstva koja se troše na javne nabavke su u slabo regulisanim uslovima podložna raznim koruptivnim radnjama, u okviru kojih se službena ovlašćenja mogu zloupotrijebiti i radi lične dobiti pojedinaca načiniti šteta javnom interesu.
Stoga su transparentnost i borba protiv korupcije u javnim nabavkama ključne prednosti koje harmonizacija sa legislativom, principima i najboljim praksama EU na ovom polju donosi građanima i građankama. Primjena usvojenih normi dovešće do efektivnijeg, efikasnijeg i ekonomičnijeg korišćenja budžetskih sredstava, odnosno, unaprijeđenje javnih usluga što građanima i građankama osigurava „veću vrijednost za novac“ kroz smanjenje korupcije, zloupotreba i nepravilnosti u poslovanju.
Usklađivanjem pravila i procedura sistema javnih nabavki sa onim koja važe u EU, otvoriće se veće poslovne mogućnosti za privredna društva iz Crne Gore koja će biti u poziciji da ravnopravno učestvuju kao ponuđači u cijeloj EU. Jedna od predrasuda građana i građanki Crne Gore u odnosu na EU jeste da će proces javnih nabavki ići na štetu građana, posebno ako se proširi mogućnost da više stranih kompanija učestvuju u tom procesu, da će preovladati interes tih kompanija a ne javni interes, kao i da nije moguće ograničiti zloupotrebu javnih ovlašćenja na štetu javnog interesa u postojećim društveno-političkim okvirima.
Ali, kao što je već rečeno, EU je ustanovila određena načela (nediskriminacije, jednakog tretmana, transparentnosti, proporcionalnosti, uzajamnog uvažavanja) i standarde koji se moraju primjenjivati u svim postupcima javnih nabavki i jednako prema svim učesnicima tog postupka, a isti je pod priličnom pažnjom institucija EU, čime se značajno sužava prostor za zloupotrebe.
Marko Sošić
Bonus video:
