Suočeni sa mnogim izazovima istinske demokratske tranzicije koja je imperativ, poslije 30 godina simulacije iste, nova će vlada biti suočena sa potrebama radikalnih rezova i otklona u mnogim segmentima javnih politika.
Jedan od njih svakako jeste i to kakvi modeli uprave su nam potrebni? Odnosno, koji oblici decentralizacije i depolitizacije uprave su primjenjivi u ovom političkom, ekonomskom, socijalnom i svakom dugom kontekstu koji definiše ove uslove. Prije pet godina dnevne novine Vijesti su objavile moj rad „Lokalna uprava u procesu evropskih integracija“, u kojem sam govorio o jednom paradoksu, koliko su lokalne samouprave danas mnogo više zavisne od centralne vlasti nego što su bile u vremenu jednopartijskog i socijalističkog koncepta vlasti.
I tom socijalističkom modelu bismo mogli, svakako, pronaći dosta nedostataka, ali u poređenju sa modelima pseudoreformatorske decentralizacije i demokratizacije, sigurno je, po količini nadležnosti, koju su lokalne jedinice samouprave imale bio u prednosti u odnosu na ovaj, sadašnji.
Zato ćemo se i u ovoj opservaciji zadržati samo na lokalnim samoupravama, a nekom drugom prilikom ćemo govoriti i o državnoj upravi.
Naime, modeli reformi koji su krenuli od 90-ih godina u Srbiji, izmjenama Ustava od 1990. manifestovana je jedna kruta centralizacija kroz ukidanje autonomnih pokrajina i centralizovanje lokalnih samouprava. Tako su se političko autoritarnom inercijom ovi modeli centralizacije prenijeli i na Crnu Goru. Pa je adekvatno tome i CG dobila jednu krajnje centralizovanu lokalnu samoupravu, jer je, naravno, bilo mnogo lakše dobijati izbore, kako lokalne tako i republičke, sa velikom kontrolom lokalnih vlasti, nego sa širokim stepenom decentralizacije kakav je bio prije AB revolucije.
Jer, samo podsjećanja radi, u lokalnom parlamentu prije 1990. bio je delegatski princip izbora koji je narušavao neposredan izbor od strane građana ali je imao tu karakteristiku neophodnu za široke oblike decentralizacije i zastupao princip da svi oblici života u jednoj zajednici budu predstavljeni i reprezentovani u lokalnom parlamentu.
Od 90-ih godina imamo jednu krajnje krutu centralizaciju gdje lokalna samouprava gubi dodir sa svim segmentima javnih politika koje postoje na njenoj teritoriji. Od 1997. zbog dešavanja u najvećoj vladajućoj partiji otpočinju neki oblici reformi u pogledu decentralizacije lokalne samouprave ali, kasnije će se ispostaviti, samo na retoričkom nivou. Ono što suštinski i vidljivo počinje da se odvija u pogledu reformi jeste period od 2003. pa do 2008. kada otpočinje proces fiskalne decentralizacije i to na jednom ozbiljnom nivou više kao plod sugestija, planskih donacija i mekih pritisaka sa međunarodnih adresa, nego kao rezultat istinske volje i potrebe za tom vrstom reforme. Vlasti će dešavanja na globalnom nivou ekonomske recesije (2008) dočekati kao savršen motiv da opet naprave otklon od decentralizacije i naprave neki oblik meke centralizacije. Jer, podsjećanja radi, fiskalna decentralizacija je postavljena da sistem funkcioniše iz: 1) sopstvenih prihoda, 2) zakonom ustupljenih prihoda, 3) Egalizacionog fonda, 4) budžeta države. Ovaj model finansiranja lokalne samouprave izraz je iskustvene prakse koja govori da se fiskalnom decentralizacijom unapređuje politička odgovornost i kvalitet rada lokalnih samouprava, kao i činjenica da je dobar model za konsolidovanu demokratiju jer osigurava veći stepen participacije građana na najosnovnijem nivou, kao i bolju zaštitu prava građana. Isto tako, fiskalno decentralizovani sistemi pružaju usluge koje su u većoj mjeri prilagođene potrebama građana.
Ovaj se sistem finansiranja lokalne samouprave čini dosta stabilnim do 2008. kada se kreće u zaustavljanje procesa: 1) Zakonom o lokalnim taksama kojim su ukinute takse najprofitabilnijim privrednim djelatnostima - Telekomunikacije, Prenos električne energije i korišćenje morske obale u poslovne svrhe, 2) usvajanje i primjena Zakona o uređenju prostora i izgradnji objekata iz 2008, kojim je ukinuta naknada za korišćenje građevinskog zemljišta i 3) promjene Zakona o finansiranju lokalne samouprave iz 2010. kojim su ukinuti određeni prihodi lokalnih samouprava - porez na potrošnju, porez na firmu ili naziv, porez na igre na sreću i zabavne igre.
Ovo je samo još jedan u nizu dokaza kako su se čuvali veliki privredni giganti i monopolisti nauštrb razvoja i reformi lokalnih jedinica vlasti. Svakako, to je bio prvi signal da se nije želio veći stepen kako političke, pravne, upravno tehničke, tako i fiskalne decentralizacije lokalne samouprave.
Nivo prezaduženosti lokalnih samouprava u Crnoj Gori (koji je 2015. iznosio 448 miliona eura) najbolje ilustruje činjenicu koliko se stvarno mislilo o decentralizaciji i suštinskoj reformi lokalne samouprave. Na žalost, lokalne samouprave su bile svedene na milost i nemilost Vlade koja je zahvaljujući Egalizacionom fondu, pretvorenom u međuvremenu, u štap i šargarepu, počela da kontroliše lokalne samouprave, pogotovo one koje nijesu odgovarajućih partijskih boja. Zato je od velike važnosti kako će se pristupiti ovoj vrsti reforme kojoj se bivša vlast nikada do kraja nije posvetila. To najbolje pokazuje šetanje ove problematike od Ministartva pravde, Ministartsva unutrašnjih poslova do novog Ministarstva javne uprave, koje je više ličilo na politički marketing nego na istinsku opredijeljenost da otvori procese reformi.
Ono što je svakako od velike važnosti, pored stepena i oblika decentralizacije koje ćemo morati da definišemo, saglasno trenutnom kontekstu, jeste i neizbježno pitanje kako ćemo tipizirati modele lokalnih samouprava. Jer, ono što postaje očigledno je da ne možemo više imati monotipske modele lokalne vlasti, s obzirom na činjenicu da neke jedinice lokalne samouprave nestaju po broju stanovnika (npr. Šavnik) dok druge postaju sve veće i veće (npr. Podgorica). Nerazumijevanje svih subjekata u društvu o značaju ove problematike govori klasično političko trgovanje pojmovima lokane samouprave u formiranju novih opština i potpuno legitimnim zahtjevima pripadnika manjinskih naroda (kao većinskog stanovništva u pojedinim opštinama), ali bez adekvatnih studija izvodljivosti. Kao dokaz ovome imamo aktuelnu komunalnu problematiku na relaciji Opština Tuzi-Opština Podgorica.
Svakako, da sve aktuelnija priča o otvorenim izbornim listama i izmjenama izbornog zakonodavstva postavlja ova pitanja reformi na dnevni red, jer njih kandiduje elementarna logika prije nego se uđe u intervencije izborne problematike i razdvajanja izbora poslanika od izbora odbornika.
Država na koju bi se moglo ugledati po reformi lokalne samouprave jeste Slovenija, iz jednostavnog razloga što nam je dosta slična kako po teritoriji, veličinama lokalnih samouprava, kao i činjenici da smo izašli iz nekadašnjeg zajedničkog državnog okvira. Oni su u proces reforme ušli 1993. i taj proces još traje. Što znači da je to živ i dinamičan proces koji sa sobom nosi dosta pozitivnih i negativnih pojava. Ono što karakteriše naš sistem jeste da su svi strateški i akcioni planovi u poslednjih 30 godina zaobilazili neminovnost suštinskih reformi u pogledu kakav nam tip i oblik lokalne samouprave treba, jer se to vidi kroz razne timove, komisije, savjete od kojih se nije dobilo ništa osim što se neophodnost reformi koja je trebalo da otpočne još 90-ih godina gurala pod tepih.
Namjerno smo stavili akcenat na lokalnu samoupravu iz razloga što je lokalna uprava kao civilizacijska tekovina slobodarskog duha i kao takva predstavlja bitno obilježje i jedan od temelja demokratskog uređenja. Takođe, lokalna samouprava je oduvijek imala ulogu škole demokratije, jer se u njoj oslikava onaj „nosilac suvereniteta“, to jest građanin, kao direktni učesnik i participant u vlasti i kreiranju politike na lokalnom nivou. Zato je ona tlo na kome se dokazuje demokratija i mogla je biti sigurno savršen lakmus poslednjih 30 godina koliko smo napredovali u demokratskom smislu kao društvo i država.
Zato će i reforma uprave biti dobar pokazatelj i lakmus novih vlasti koliko su spremni da otvore ove procese na kojima se pokazuje istinska zrelost i opredijeljenost jednog društva da vlast bude ono što joj pripada po Ustavu i zakonima -„samo“ servis građana. Ništa više ni manje od toga.
Autor je programski direktor Centra za političku edukaciju
Bonus video:
