U tipičnoj savremenoj nacionalnoj državi, javni sektor ima više ekonomske aktivnosti nego bilo koji drugi učesnik u privredi. U 2021. godini ukupna primarna državna potrošnja u zemljama G7 kretala se od 39,41% u SAD do 57,66% BDP u Francuskoj. Ekonomski uspješne zemlje u razvoju, uključujući Indiju (24,93% BDP) i NR Kinu (31,8% BDP), jasno slijede taj primjer. U takvom okruženju, zdravo i transparentno računovodstvo javnog sektora je apsolutno neophodno za pouzdano i transparentno upravljanje privredom.
Vlasti nameću stroge zahtjeve privatnicima od kojih se traži da izvještavaju po obračunskoj osnovi u skladu sa Međunarodnim standardima finansijskog izvještavanja (MSFI) ili Opšteprihvaćenim računovodstvenim principima (GAAP). Među ovim zahtjevima je i obezbjeđivanje revidiranih bilansa stanja koji obuhvataju svu finansijsku i realnu imovinu i obaveze, na osnovu kojih se utvrđuje opšteprihvaćena neto vrijednost.
Moglo bi se pretpostaviti da i sama država poštuje takve standarde, na primjer, Međunarodne računovodstvene standarde u javnom sektoru (IPSAS). To bi bio očigledan izbor. Međutim, većina vlada je daleko ispod ovih standarda: samo Novi Zeland koristi IPSAS kao osnovu svog sistema finansijskog upravljanja.
Izvještaji javnog sektora se fokusiraju na kratkoročne i srednjoročne novčane tokove (pri čemu su ovdje glavni primjer državni deficiti) i određene ugovorne obaveze javnog sektora - obično bruto ili neto finansijski dug. U knjizi "Javna neto vrijednost: odgovornost, vlada i demokratija", koju pripremam sa koautorima, pokazujem da je ovaj pristup po dubini pun nedostataka koji ozbiljno utiču na upravljanje ekonomijom.
Počnimo od toga da vlade često formulišu fiskalna pravila zasnovana na uskim parametrima duga i deficita. Na primjer, zemlje EU su obavezne da iznos duga drže ispod 60% godišnjeg BDP-a, a budžetski deficit ispod 3% BDP-a.
U tome nema nikakvog ekonomskog smisla. Parametri duga obično zanemaruju većinu aktive (prvenstveno stvarnu poslovnu aktivu javnog sektora) i neke značajne obaveze, uključujući tekuću diskontovanu vrijednost penzijskih obaveza u javnom sektoru. A pri obračunu budžetskog deficita ne pravi se razlika između emisije duga, kojim se finansira tekuća potrošnja, i deficita koji nastaje zbog finansiranja kapitalnih rashoda, koji će generisati novčane tokove u budućnosti.
Obimi te neevidentirane aktive i obaveza mogu biti ogromni. U 24 zemlje, za koje je informacija dostupna u ažuriranim bazama podataka MMF-a za 2020-2021, aktive javnog sektora kreću se od 88% BDP-a do preko 800% (posljednja cifra se odnosi na fosilne i energetske resurse Mongolije).
Međutim, sve su ovo statističke procjene, a ne podaci iz sistema obračunskog računovodstva. Veličina kapitalnih sredstava (uglavnom infrastrukture) varira od 23% do 188% BDP-a. Finansijske aktive takođe mogu biti veoma značajne. U Norveškoj je, na primjer, vlada veliki dio svog fosilnog i energetskog bogatstva pretvorila u finansijsku aktivu, koja sada čini otprilike 450% BDP-a zemlje.
Iako je Japan, prema podacima MMF-u, imao najveći odnos državnih obaveza prema BDP-u u 2020. godini od 369,2%, obim njegove aktive je čak i veći od 378,2% BDP-a. Drugim riječima, japanski javni sektor ima pozitivnu neto vrijednost. To isto se ne može reći za Veliku Britaniju, SAD i bilo koju drugu zemlju G7 osim Kanade.
Pored toga, podaci MMF-a vjerovatno potcjenjuju vrijednost zemljišta u vlasništvu javnog sektora. Nekretnina je obično najveća pojedinačna klasa imovine u bilo kojoj ekonomiji, a vlade imaju tendenciju da budu najveći vlasnici, često sa ogromnom maržom. Ipak, mnoge vlade prijavljuju male (ili čak nulte) aktive; među onima koji prijavljuju zemljišne posjede, prosječna vrijednost je samo oko 25% BDP-a.
Državne poslovne aktive (tj. aktiva koja ima potencijal da generiše prihod ako se njime profesionalno upravlja) takođe se često ne prijavljuju ili se uopšte ne obračunavaju. Ako se takva evidencija i vodi, onda je njihova vrijednost najvjerovatnije potcijenjena, jer je kvalitet upravljanja ovom imovinom daleko od profesionalnog.
U Sjedinjenim Državama, federalna vlada posjeduje skoro trećinu čitave zemlje - otprilike 640 miliona hektara. Na primjer, Ministarstvo odbrane SAD upravlja na 26 miliona hektara na koji se nalaze vojne baze, objekti za obuku i tako dalje. Inžinjerski korpus američke vojske upravlja četvrtinom nacionalnih hidroenergetskih kapaciteta i više od 4.300 područja za rekreaciju, plažama i lokalnim sistemima za vodosnabdijevanje i kanalizaciju. Bilans stanja američke vlade čini samo mali dio zemlje u njenom vlasništvu.
Još jedan primjer skrivenog i potcijenjenog javnog bogatstva su gradske nekretnine u državnom vlasništvu. Javni sektor je dominantan vlasnik nekretnina u svim većim gradovima SAD, kontroliše najmanje polovinu svih tržišnih nekretnina, čija je pravična vrijednost često jednaka godišnjem BDP-u grada. Neuspjeh u obračunu i lošem upravljanju ovim sredstvima može značajno smanjiti sposobnost države da ispuni svoje obaveze prema sadašnjim i budućim generacijama, uključujući slabljenje njene sposobnosti da se bori protiv klimatskih promjena.
Što se tiče obaveza javnog sektora, one se kreću od 80% do 370% BDP-a, prema podacima MMF-a. Dužničke hartije od vrijednosti u prosjeku čine oko 60% BDP-a (i oko 34% ukupnih obaveza). Obaveze javnog sektora za penzije u prosjeku iznose 40% BDP-a. Osam od 24 zemlje (uključujući pet zemalja G7) imalo je negativnu neto vrijednost javnog sektora u periodu 2020-2021.
Fiskalni organi moraju početi da prave opšte prihvaćene bilanse stanja koji daju pouzdaniju procjenu opšte prihvaćene neto vrijednosti, koja može biti negativna. Da bi efikasno upravljali aktivama i pasivama, oni takođe moraju pripremiti sveobuhvatne bilanse stanja (uključujući buduća budžetska ograničenja) koji sadrže tekuću diskontovanu vrijednost očekivanih budućih vanugovornih tokova prihoda, dijelom poreza (skrivena aktiva) i troškova, dijelom isplate iz sistema socijalnih davanja (skrivena pasiva).
Ovo bi pomoglo u izračunavanju sveobuhvatne neto vrijednosti javnog sektora, koja, za razliku od opšteprihvaćene neto vrijednosti, ne bi trebalo da bude negativna ako se želi izbjeći nelikvidnost, odnosno neuspjeh vlade da ispuni ugovorne finansijske obaveze u roku. Rizici su značajni: kao što je pokazala studija MMF-a iz 2021, ekstrapolacija trenutnih politika za javnu potrošnju i poreske prihode često dovodi do negativne sveobuhvatne neto vrijednosti, često izazvane starenjem stanovništva. Drugim riječima, ukoliko vlade ne preispitaju svoje računovodstvene standarde, možda će na kraju platiti visoku cijenu za to.
Autor je nezavisni ekonomski savjetnik; bio je glavni ekonomista Citibanka i član Odbora za monetarnu politiku Banke Engleske
Copyright: Project Syndicate, 2023. (Prevod N.R.)
Bonus video:
