Napokon je Ministarstvo ekonomskog razvoja objavilo Nacrt zakona o elektronskim komunikacijama i započelo javnu raspravu. Pokušaću da, u nekoliko tekstova, ukažem na nedostatke nacrta, koji su nastali nerazumijevanjem odredbi direktive ili nekritičkim prepisivanjem iz hrvatskog zakona.
Prije nego što počnem elaborirati djelove tog nacrta, priśetih se jedne epizode sa mog učešća na Konferenciji opunomoćenika Međunarodne unije za telekomunikacije (ITU) u Bukureštu 2022. Tamo sam sreo visokog funkcionera hrvatske vlade koji je zadužen za telekomunikacije, a kojeg poznajem već mnogo godina. Pričali smo, između ostalog, o nedavno usvojenom hrvatskom zakonu i samostalnosti njihovog regulatora, koji je upravo tih dana kaznio Hrvatski telekom sa oko 5,000,000 eura. Na moju primjedbu da to kod nas ne mogu zamisliti, jer naš regulator nikad nije imao takvu ekspertizu, niti hrabrost da se to usudi uraditi, pitao me je što se dešava s našim zakonom. Veli, jesu li, kao što su i uvijek, prepisivali njihov zakon od A do Š. Odgovorio sam, nakon male, ali ipak nelagode, da to ovaj put nije slučaj iz dva razloga - jedan je da njihov zakon nije bio raspoloživ online za prepisivanje i drugo, da je sad kad znamo kako izgleda nemoguć za prepisivanje doslovce, jer ne bi prošao filter našeg sekretarijata za zakonodavstvo, zbog drugačije nomotehnike i priloga koji su sastavni dio njihovog zakona. Odgovori mi na to da su bili prinuđeni da ubace priloge, jer bi se inače izgubili u transponovanju direktive, zbog mnogobrojnih unakrsnih referenci. Naravno da mi je to bilo blisko i da je to stvarno bio težak zadatak.
Izgleda da su naši eksperti iz radne grupe iskusniji od hrvatskih, ali samo na prvi pogled. Čitajući ovaj nacrt, jasno mi je da nijesam bio u pravu kad sam mu odgovorio, jer je iz teksta jasno da je sindrom prepisivanja zahvatio i „eksperte“ u radnoj grupi koja je stvarala nacrt. Očigledno je da se radi o tekstu koji je u najvećem dijelu prepisivan iz hrvatskog Zakona o elektroničkim komunikacijama iz 2022. i poneđe prvog nacrta zakona, koji je pripremio ekspert u 2022. godini.
Veoma je teško napisati osvrt bez korelacione tablice sa članovima Direktive. Osvrnuću se zato na odredbe koje se tiču regulatora tržišta elektronskih komunikacija, koji nijesu toliko povezani sa direktivom. Očigledno da radna grupa nije vodila računa da se vlada opredijelila za ubrzani pristup članstvu u EU u svjetlu trenutnih međunarodnih okolnosti.
Nijesu, tako, navedeni ciljevi koji treba da se ostvare u obavljanju regulatornih poslova niti su navedeni načini postupanja za ostvarivanje tih ciljeva. Iako nijesmo članica EU, svakako da moramo promovisati ciljeve BEREC-a, mjerodavno pravo EU u ovom području i tržišnoj utakmici, mišljenja, preporuke, zajednička stajališta, najbolju praksu i metodologije, koje donose Komisija i BEREC, a u svrhu usklađene primjene mjerodavnog prava u državama članicama EU i veću regulatornu usklađenost i dosljednost. Kao što naša Vlada za svaki zakon obavezno traži mišljenje EK, tako bi i za svaki slučaj donošenja odluka o neprimjenjivanju preporuke ili smjernice EK, Agencija bila obavezna izvijestiti EK, uz navođenje razloga za takvu odluku.
Nema, takođe, riječi o strateškom planiranju i usklađivanju politike spektra radio frekvencija. Agencija, jednostavno, mora sarađivati sa nadležnim tijelima država članica i EK u strateškom planiranju, usklađivanju i ujednačavanju korišćenja radio spektra u EU, u skladu sa politikama za uspostavljanje djelovanja unutrašnjeg tržišta elektronskih komunikacija. To što nijesmo zemlja članica, ne oslobađa nas te obaveze.
U vezi pravnog položaja regulatora, ne bi trebalo usvojiti odredbu da Agencija posluje pod nazivom Agencija za elektronske komunikacije i poštansku djelatnost, jer treba ostaviti prostora za integraciju i drugih mrežnih djelatnosti - željeznice (već najavljeno kroz novi Zakon o željeznici), energetike, gasovoda, vodovoda i dr. pa bi najprimjereniji naziv bio Agencija za mrežne djelatnosti, kakav je i u Sloveniji i u Hrvatskoj. Predloženim nazivom radna grupa očigledno želi zadržati status quo, što je neodrživo. Unutrašnje ustrojstvo i poslovanje Agencije, opšti propisi Agencije, te druga pitanja od značaja za rad Agencije, bliže bi se trebala uređivati Statutom Agencije, kao temeljnim opštim propisom Agencije, te je u tom smislu stav o neophodnosti postojanja resursa suvišan. Takođe, poželjno je izbjeći neodređenu konstrukciju „obavlja i druge poslove utvrđene ovim zakonom“ kao nadležnost Agencije. Svi se śećamo tih drugih poslova „nezavisnog“ regulatora, kroz zabrane pojednih servisa u prošlosti, iako joj je zakonom bilo izričito zabranjeno da prima uputstva od drugih tijela.
U vezi Savjeta - nema potrebe da su članovi Savjeta profesionalci. To treba da budu oni ljudi koji su međunarodno prepoznati kao eksperti, kojih, srećom, imamo dovoljno širom Evrope i svijeta, koji rade za multinacionalne operatore, proizvođače opreme ili čak regulatore. Svi oni bi taj posao radili iz osjećaja patriotizma, uz simboličan honorar, jer su svoje finansijske potrebe već podmirili radeći za njih. Takođe, predśednika Savjeta bi trebalo da biraju članovi Savjeta među sobom. Ako je baš neophodno, onda bi se, kao kompromis, moglo usvojiti rješenje iz nedavno odbačenog zakona, đe je samo predśednik profesionalac, a ostali članovi honorarci. Time bi izbjegla zakonska ograničenja u vezi penzionisanja državnih službenika, tako da bi članovi Savjeta, u svjetlu nedostatka iskusnih kadrova na tržištu rada, mogli biti i penzioneri.
U vezi načina izbora, mislim da je rješenje dobro, jer se uspostavlja ravnoteža između izvršne i zakonodavne vlasti. Međutim, priśećam se rješenja koje je predložila EBRD prije nekih 15 godina - po njihovom mišljenju bilo bi poželjno i da treća grana vlasti, sudska, učestvuje u konsultacijama o prijedlogu vlade. Alternativno, možda bi čak i Predśednik države mogao imati uticaja u prijedlogu Vlade prema Skupštini. To bi moguće bilo od interesa, jer ipak je Savjet tijelo koje donosi odluke koje se mogu pobijati samo od strane suda, pa bi biranje iskusnog pravnika, stručnjaka za pravo tržišne utakmice (competition lawyer) bilo od značaja, pogotovo jer takvog profila nemamo na crnogorskom tržištu rada. Pored toga, na našem tržištu rada nemamo ni ekonomista, stručnjaka za tržišnu utakmicu (competition economist). Oba ova profila nijesmo imali u Agenciji od njenog osnivanja, nego su uvijek za ove poslove bili angažovani konsultanti iz inostranstva. Propisano je da predśednik i članovi Savjeta moraju biti crnogorski državljani, ali mislim da bi se to trebalo ograničiti samo na predśednika i direktora, odnosno profesionalca, u smislu slobodnog protoka radne snage u EU, iako sam svjestan da Hrvatska i Slovenija, iako su članice, propisuju da moraju biti njihovi državljani. U mnogim zemljama sa približnim brojem stanovnika kao Crna Gora nije zabranjeno imati direktora regulatora stranog državljanina.
U vezi razloga razrješenja, ništa nije navedeno u vezi ishoda revizije, privatne ili državne. Naime, situacija koju smo imali u potonje tri godine nije uopšte razrađena. Trebalo bi se razraditi taj slučaj, ukoliko Vlada, odnosno Skupština, ne usvoje izvještaj zbog negativnog mišljenja revizora, odnosno nepostupanja po preporukama državne revizije. To bi trebalo da bude potreban i dovoljan uslov za razrješenje Savjeta ili člana Savjeta, npr. koji je statutom Agencije nadležan da vodi računa o tome. Sve gore navedeno, trebalo bi se odnositi i na direktora Agencije.
Na kraju, s obzirom na nedavno povlačenje izmjena i dopuna zakona iz Skupštine, koji će kao posljedicu imati raspisivanje konkursa za članove Savjeta, od strane Odbora za ekonomiju i finansije, ove neđelje, ovaj dio zakona biće mrtvo slovo na papiru, makar za sljedećih pet godina koliko će trajati mandat novoizabranih članova. To je zato jer je radna grupa predvidjela, u prelaznim odredbama, da predśednik i članovi Savjeta i izvršni direktor Agencije nastavljaju sa radom do isteka mandata na koji su imenovani. Ovo bi znatno ograničilo uticaj Vlade na predlaganje članova Savjeta, kako je zamišljeno ovim nacrtom.
Ostavljam mogućnost da će se kroz najavljeno usvajanje Zakona o željeznici postojećem regulatoru priključiti i željeznica kao u Hrvatskoj i Sloveniji, što će vjerovatno podržati ili preporučiti i EK. Ali, pisac tog zakona je predvidio osnivanje posebne agencije za željeznicu, što se može protumačiti kao prostor za zapošljavanje novih uhljeba, umjesto da se izabere jedan stručnjak za željeznicu u Savjetu regulatora.
Pitanje koje se nameće - ko bi se onda prijavio na predstojeći konkurs skupštine za članove Savjeta Agencije, znajući da će poslije nekoliko mjeseci biti restruktuiranje Savjeta regulatora, zbog priključenja novog sektora regulacije. Optimizacija regulatora različitih tržišta je nešto što se očekuje i bespotrebno je žuriti sa konkursima koji ništa ne rješavaju, osim što omogućavaju uhljebljivanje ljudi bliskim političkim partijama. Možda je bolje da se nađe rješenje koje omogućava postavljanje vršioca dužnosti od strane Skupštine, upravo onako kako to radi Vlada u sličnim situacijama u državnim agencijama ili preduzećima.
Mislim, da bi uz gore navedena poboljšanja, ovaj dio zakona zaslužio pozitivno mišljenje EK.
Autor je ekspert za telekomunikacije i Konsultant na izradi nacrta ZEK
Bonus video:
