Socijalna sigurnost, kao javni rashod, obezbjeđuje se putem socijalnog osiguranja - namjenskog prihoda, budžetskih transfera bez obzira na socijalnu ugroženost i kroz socijalne programe ugroženim porodicama i pojedincima. Socijalno osiguranje predstavlja najrasprostranjeniji oblik pružanja i obezbjeđivanja socijalne sigurnosti stanovništva i finansira iz doprinosa koje u različitoj srazmjeri plaćaju osiguranici i druga lica a najčešće njihovi poslodavci. Značaj socijalne sigurnosti u Crnoj Gori, koja se obezbjeđuje kroz obavezno socijalno osiguranje, posebno je naznačena u članu 67 Ustava koji glasi:
“Socijalno osiguranje zaposlenih je obavezno. Država obezbjeđuje materijalnu sigurnost licu koje je nesposobno za rad i nema sredstva za život”.
Osnovna pitanja reformi
Sistem penzijskog i invalidskog osiguranja u većem broju zemalja, već duži vremenski period, ulazi u krizu finansiranja koje se ispoljava kroz povećanje razlike između namjenski prihoda i materijalizovanih prava koja se obezbjeđuju budžetom države. Problem je nastao zbog povećanja broja penzionera, smanjenja nataliteta i ranog ostvarivanje prava na penziju. Povećani broj penzionera, uticao je na povećanje koeficijenta zavisnosti (odnos broja penzionera i broja zaposlenih), tako da se ravnoteža u strukturi finansiranja sistema penzijskog osiguranja mogla obezbjediti kroz povećanje doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje. Povećanje doprinosa nije bila dugoročno održiva strategija pa su razmatrani alternativni pravci rješavanja ovih problema. Funkcionisanje alternativnih modela podrazumijevalo je postojanje odgovarajućih investicionih fondova sa zadatkom da dugoročno efikasno investiraju u okviru razvijenih finansijskih tržišta. Pri tome, ovaj model zahtijevao je rješavanje problema finasiranja penzija, postojećih penzionera, u periodu prelaska na sistem akumulacije.
Uvođenje investicionih fondova zasniva se na postulatu da potrošnja koju ostvare penzioneri u svakoj budućoj godini mora biti omogućena povećanjem proizvodnje u toj godini. Odnosno, sistem penzijskog i invalidskog osiguranje može se obezbijediti sistemom tekuđeg usklađivanja i sistemom akumulacije. Sistem tekućeg usklađivanja je dominantni metod koji funkcioniše, pod uslovom da su povoljni demografski parametri, odnosno ako su povoljne proporcije između onih koji plaćaju doprinose i onih koji ostvaruju prava iz socijalnog osiguranja. Stabilan sistem generacijske solidarnosti zahtijeva da isplaćene penzije budu jednake doprinosima što ih isplaćuju postojeći zaposleni. Sistem akumulacije djelimično rješava probleme koji nastaju pogoršanjem koeficijenta zavisnosti (odnos prosječne penzije i prosječne zarade). Ovaj sistem zasniva se na ideji da se sredstva od naplaćenih doprinosa investiraju kako bi se ostvario odgovarajući prihod, kroz dividendu ili kamatu, kao mogući izvor za povećanja penzija. Kad je riječ o zemljama u tranziciji ovaj problem se pokušavao prevazići prelaskom na sistem finansiranja penzijskog i invalidskog osiguranja koji je zasnovan na tri stuba: sistem sveobuhvatnog javnog penzionog i invalidskog sistema, sistem obaveznog penzionog i invalidskog osiguranja kroz fondove u privatnom vlasništvu - drugi stub, sistem dobrovoljnog penzionog i invalidskog osiguranja - treći stub.
Najavljene promjene
Sistemske promjene, kojima se najavljuje mogućnost ukidanja/smanjenja doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, pored ugrožavanja socijalne sigurnosti budućih generacija, mogu dodatno destabilizovati fiskalni sistem centralnog budžeta. Fiskalni uticaj najavljenih promjena još uvijek nije preciziran, pa se posljedice takvog reformskog rješenja ne mogu jasno sagledati. Isto tako nijesu dovoljno precizirani ciljevi koji se žele postići osim povećenja neto zarada. Jedino je izvjesno da se generisani deficit planira kompenzirati povećanjem poreza na dodatu vrijednost, usljed većeg prometa koji se očekuje zbog povećanja neto zarada.
Ipak je potrebno sagledati osnovne fiskalne performanse sistema penzijskog i invalidskog osiguranja u Crnoj Gori, da bi se sa više opreza ulazilo u strateške sistemske zahvate. Prema podacima iz 2023. godine, prava iz oblasti sistema penzijskog i invalidskog osiguranja u prosjeku je koristilo 123.723 lica, od kojih su 110.457 lica bili penzioneri u Crnoj Gori, dok se broj korisnika ostalih prava i penzionera van Crne Gore odnosio na 13.266 lica. Broj korisnika penzionih prava u donosu na 2019. godinu smanjen je za 4,54%, dok je broj penzionera manji za 3,72%. Istovremeno registrovano je povećanje broja zaposlenih za 20,1%. U istom uporednom periodu naplata doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje povećana je za 59,94%. Više nego povoljne trendove u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja, potrebno je dodatno obrazložiti fiskalnim trendovima kroz smanjivanje razlike između namjenskih prihoda i izdataka za isplatu prava iz penzijskog i invalidskog osiguranjau Crnoj Gori. Podaci jasno pokazuju da se deficit sistema penzijskog i invalidskog osiguranja smanjuje i da je skoro ispunjen osnovni kriterijum tekućeg usklađivanja da su isplaćene penzije jednake doprinosima.
Deficit Fonda penzijskog i invalidskog osiguranja sa 91,69 miliona eura u 2019. godini, sveden je na 27,30 miliona u 2023. godini. Tome posebno treba dodati stabilne trendove u kretanju osnovnih indikatora kao što su koeficijent zamjene i koeficijent zavisnosti.
Koeficijent zavisnosti značajno je poboljšan tokom posljednje dvije godine, dok je koeficijent zamjene relativno stabilan u posljednjih pet godina.
Koeficijent zavisnosti je sveden sa 0,64 na 0,51, odnosno na dva zaposlena imamo jednog penzionera. Opadanje vrijednosti koeficijenta zamjene sa 0,55 na 0,47 ukazuje na blago pogoršanje odnosa prosječne isplećene penzije i prosječne zarade. Sada se postavlja pitanje, zašto je potrebna reforma fiskalno održivog sistema kroz ukidanje/umanjenje stopa doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje? Više je nego jasno da treba rješavati koeficijent zamjene, koji zahtijeva aktiviranje drugog stuba i generisanje dodatnih prihoda koji bi omogućio povećanje prosječne penzije u Crnoj Gori.
Posljedice rješenja
Prvo treba imati u vidu okolnost, da eventualno ukidanje doprinosa za socijalno osiguranje može pokrenuti pitanje ustavnosti ovakvog rješenja. Pored toga, ukidanje doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje ili svođenje stopa na zanemarljivo nizak nivo, znači uvođenje trećeg stuba i principa dobrovoljnosti osiguranja. Posebno je značajan fiskalni uticaj eventualnog ukidanja doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje. Na primjeru budžetu za 2023. godinu, rezultirao bi deficitom od 474 miliona eura, dok bi kompenzacija nedostajućeg iznosa zahtijevala stopu poreza na dodatu vrijednost veću od 30%.
Situaciju dodatno komplikuje socijalna sigurnost budućih generacija i premošćavanje deficita budžeta u tranzicionom periodu. Povećanje neto zarade, motivacionog faktora na kratak rok, zamijenila bi dugoročna socijalna nesigurnost budućih generacija. Posebno treba istaći da uvećanje neto zarade u realnom sektoru je samo za dio doprinosa koje uplaćuje zaposleni. Dio doprinosa koji uplaćuje poslodavac značio bi uvećanje profita, pa bi se se dodatno komplikovao položaj zaposlenih i mogućnost za korišćenje trećeg stuba kao iznuđene i jedino moguće forme socijalnog osguranja. Dio doprinosa koje uplaćuje poslodavac, kao osnove za sticanje prava na penziju, zaposleni bi trajno izgubili. Obezbijeđenje adekvatnog iznosa sredstava, koji bi bio u funkciji njihove socijalne sigurnosti, zahtijevalo bi dodatno umanjenje neto zarade upravo za dio doprinosa koje uplaćuje poslodavac.
Izvršna vlast ima mogućnost direktne fiskalne intervencije kroz povećanje stope poreza na dodatu vrijednost (preko 30%), koja bi na kratak rok obezbijedila fiskalne efekte u budžetu države. Na dugi rok, fiskalno prilagođavanje mogao bi pratiti rast cijena, realno smanjenje prometa sa povećanjem neto zaduženja. Svakako ove indikatore je neophodno jasno i precizno planirati zbog ozbiljnosti sistemskih mjera koje su u najavi
Ostaje takođe važno pitanje fiskalnog uticaja u vezi sa premošćavanjem deficita u slučaju eventualnog ukidanja doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje ili njihovog svođenja na neprihvatljivo nizak nivo. Deficit nastaje kroz uticaj dvije komponente, ukidanje doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje na strani izvora finansiranja i uvećanja neto zarade za dio doprinosa koje plaća zaposleni. Polazeći od izvršenja budžeta za 2023 godinu, ukinuti doprinosi i povećanje neto zarada zaposlenih u javnom sektoru povećali bi deficit za 616,05 miliona eura i na drugoj strani deficit bi bio umanjen za doprinose koje plaća zaposleni u iznosu od 89,93 mililiona eura i doprinose koje plaća poslodavac u iznosu od 51,29 miliona. Neto efekat povećanja deficita, na primjeru budžeta iz 2023. godine, iznosio bi 474,83 miliona eura kako je to prikazano u narednom tabelarnom pregledu:
Izvršna vlast ima mogućnost direktne fiskalne intervencije kroz povećanje stope poreza na dodatu vrijednost (preko 30%), koja bi na kratak rok obezbijedila fiskalne efekte u budžetu države. Na dugi rok, fiskalno prilagođavanje mogao bi pratiti rast cijena, realno smanjenje prometa sa povećanjem neto zaduženja. Svakako ove indikatore je neophodno jasno i precizno planirati zbog ozbiljnosti sistemskih mjera koje su u najavi.
Opredjeljenje, kojim bi uvećani promet, zbog povećane neto zarade, povećao porez na dodatu vrijednost i time kompenzirao deficit u tranzicionom periodu, sadrži rizičnu pretpostavku da će zaposleni svoju neto zaradu u cijelini potrošiti i da će zanemariti socijalnu sigurnost. Ovaj koncept već podrazumijeva okolnosti u kojima zaposleni neće koristiti svoju neto zaradu za socijalno osiguranje?! U tom slučaju tranziciono pitanje sistema penzijskog i invalidskog osiguranja svodi se na nivo individualne odgovornosti, bez garancija države. Svakako ostaje i problematična konstrukcija fiskalnih komponenti u vezi sa pokrićem deficita. Da li će multiplikativni efekat agregatne tražnje, kroz povećanje neto zarada, uticati na povećanje bruto domaćeg proizvoda ili deficit trgovinskog i platnog bilansa. Povećanje uvoza kroz naplatu poreza na dodatu vrijednost prilikom uvoza imaće određene fiskalne efekte. Ukoliko na dugi rok izostane odgovarajući rast bruto domaćeg proizvoda, naplata poreza na dodadu vrijednost u unurašnjem prometu će izostati i dodatno problematizovati pitanje budžetskog rezultata. Opreznost je više nego potrebna kada se donose strateške odluke u vezi sa pitanjima socijalne sigurnosti budućih generacija. Namjera nije bila da se po svaku cijenu kritikuje najavljeno rješenje, već da se razmotre sve relevantne fiskalne komponente i zaštite buduće generacije koje imaju pravu na dostojan život. Isto tako, stavovi iznijeti u tekstu ne predstavljaju stav Senata Državne revizorske institucije, kao ni stavove Institucije.
Autor je član Senata Državne revizorske institucije
Bonus video:
