Informacija da je Vlada počela rad na prijedlogu Zakona o ratifikaciji Sjevernoatlantskog ugovora i da će se isti do kraja aprila naći u parlamentu, pored političkih, ima i određena ustavno-pravna (procesna) pitanja.
Prvo pitanje je - koja je većina potrebna u Skupštini da bi ovaj zakon bio usvojen.
Drugo pitanje, dolazi sa drugog pola političkog globusa koji traži referendumsko izjašnjavanje umjesto postupka ratifikacije u Skupštini. Ono glasi - koja je potrebna većina da bi se referendum raspisao i kao takav legitimisao.
Oba pitanja zavređuju komentar u ravni ustavnog određenja.
Potrebna većina
Predmetna ratifikacija znači potvrđivanje Sjevernoatlantskog ugovora iz 1949. i ista se sprovodi po proceduri koja je predviđena i za ratifikaciju drugih međunarodnih ugovora. Ovaj postupak se, u prethodnoj fazi, u 26 država NATO odvijao u parlamentarnoj proceduri, a izuzetak su samo Kanada (gdje ratifikaciju vrši Vlada) i Velika Britanija (ministar vanjskih poslova).
Za razliku od država članica NATO-a, koje ratifikuju Protokol o pristupanju Crne Gore Sjevernoatlantskom savezu, u parlamentu Crne Gore se ratifikuje, odnosno potvrđuje Sjevernoatlantski ugovor.
Nedavno javno prezentirano tumačenje da je za predmetnu ratifikaciju dovoljna prosta većina zasnovano je na analogiji sa ranijim ratifikacijama u Skupštini, bez sadržajnije analize predmeta ratifikacije. U ovom slučaju postoji bitna razlika, primarno u sadržaju akta koji se potvrđuje. Stoga je potrebno pažljivije pogledati čl. 91 stav 2 Ustava Crne Gore, u kom se predviđa većina svih poslanika za zakone kojima se uređuju posebno važna pitanja poput odbrane i bezbjednosti i vojske.
Sjevernoatlantski ugovor, u čl. 5, čija se ratifikacija vrši, normira postupanje država članica u slučaju oružanog napada „na jednu ili više njih“ i predviđa „upotrebu oružane sile, da bi povratila i održala bezbjednost“. Shodno tome, Zakon o ratifikaciji crnogorska Skupština trebalo bi da usvoji većinom glasova svih poslanika, tim prije što je ova većina propisana i za „proglašenje ratnog ili vanrednog stanja“. Stoga, za predmetni zakon, neupitno je potrebno da za njega glasa 41 poslanik.
Dakle, sadržaj akta koji se potvrđuje, određuje potrebu primjene čl. 91 stav 2 Ustava, čime se obezbjeđuje pun pravni legitimitet i otklanja potencijalna opasnost osporavanja istog pred Ustavnim sudom.
Pitanja potrebne većine za izglasavanje, kao jedini mjerodavan, utvrdiće zakonodavni odbor Skupštine Crne Gore. Stoga, treba sagledati sve aspekte da se ne bi napravila greška u primjeni Ustava, na način kako je to nedavno urađeno u dijelu medija koji, vođeni logikom analogije sa nekim ranijim ratifikacijama, „utvrđuju“ da je za ratifikaciju „dovoljno da za zakon glasa 22 poslanika“!
Uporedna praksa
U državama članicama NATO-a, pravno uređenje pitanja ratifikacije vrlo je raznorodno. U dvadeset jednoj državi odlučuje se većinom prisutnih poslanika, dok je apsolutna većina predviđena u Slovačkoj, Albaniji, Estoniji. Za ratifikaciju u Kongresu SAD-a, parlamentu Luksemburga i hrvatskom Saboru potrebna je dvotrećinska većina.
Skupština Crne Gore već je u dvije integracije glasala o dokumentima vezanim za NATO, o rezoluciji o podršci integraciji (2015) i učlanjenju (2016). Za izglasavanje ovih rezolucija bila je dovoljna prosta većina, jer one imaju karakter „akta o namjerama“. To što su podržane sa 48 glasova je politička činjenica, o kojoj treba voditi računa u političkoj ravni.
Zakon o ratifikaciji Sjevernoatlantskog ugovora ima, za razliku od rezolucija, obavezujuća dejstva i nadnacionalni karakter, kojim se na bazi obligacije uređuju pitanja u pogledu bezbjednosti, odbrane i angažovanja vojske. Ustav, dodatno u čl. 91 stav 3 propisuje dvotrećinsku većinu u prvom krugu glasanja i većinu svih poslanika u (eventualnom) drugom krugu o upotrebi jedinica Vojske u međunarodnim snagama, što dodatno potvrđuje argumentaciju o potrebi apsolutne većine za ratifikaciju pomenutog zakona.
Referendum
Referendum je legitiman postupak neposrednog izjašnjavanja građana povodom nekog zadatog pitanja. U Crnoj Gori ustavno je tretiran u čl. 91, ali i dodatno u čl. 93 stav 3 u dijelu postupka za njegovo pokretanje. Naime, da bi se referendum raspisao potrebno je da za njegovo raspisivanje glasa 41 poslanik.
Ustavom se takođe definiše da prijedlog Skupštini za raspisivanje referenduma mogu podnijeti najmanje 25 poslanika, predsjednik Crne Gore, Vlada ili najmnanje 10% građana koji imaju biračko pravo. Dakle, procedura je ustavno određena i neupitna.
Poziv na „narodni“ referendum je „legitiman“ samo kao dio političke eksplikacije prema nekom pitanju, ali u pravnom smislu on nema bilo kakvo utemeljenje, a ponajmanje obaveznost. Zagovornici ovog koncepta, ako žele ostati u okvirima ustavnog poretka, morali bi ispoštovati ustavnu proceduru za izjašnjavanje o raspisivanju referenduma. Sve drugo je „iskakanje“ iz pravnog poretka, a samim tim i delegitimacija čitavog procesa.
Referendum o pristupanju NATO-u sprovele su, u četiri posljednja proširenja, samo Slovenija i Mađarska (u kojoj to decidno Ustav propisuje). Dodatan specifikum u slučaju Slovenije bila je činjenica da je u toj državi izjašnjavanje građana 2003. urađeno u „paketu“ - istovremeno je raspisan referendum o budućem članstvu u EU i pristupanju NATO-u.
Holandija
U konačnom, Crna Gora je, u procesnom smislu, shodno Ustavu, dužna da donese Zakon o potvrđivanju Sjevernoatlantskog ugovora, u cilju pripreme predaje instrumenata ratifikacije.
Poslije ratifikacije Ugovora i po upućenom pozivu, dužna je da o tome obavjesti Stejt Department (koji je depozitar „čuvar“ Ugovora) na način što ambasada Crne Gore u Vašingtonu sačinjava Notu kojom dostavlja Ispravu o pristupanju. Ove instrumente ne može dostaviti prije nego što se proces ratifikacije završi u Holandiji, koja zbog specifičnog zakonodavstva to ne može uraditi prije 01. juna 2017.
Nakon završetka formalne ratifikacije u Holandiji, usljediće poziv Generalnog sekretara NATO-a da Crna Gora preda Ispravu o pristupanju Ugovoru. Tada Stejt department o tome obavještava sve države članice i otpočinje proces svečanog prijema, koji se formalno završava isticanjem crnogorske zastave u sjedištu NATO-a u Briselu.
Ovaj proces može biti prolongiran samo ako se organizuje referendum u Holandiji, kako bi se građani ove države neposredno izjasnili o prijemu Crne Gore u NATO, a koji zagovaraju protivnici procesa ratifikacije. Holandija je treća država u svijetu koja je dobila izabrani parlament, osnivač je NATO-a (1949). U ovoj državi je pet međunarodnih sudova, od kojih su četiri u Hagu, među kojima i Međunarodni krivični sud za bivšu Jugoslaviju. Koliko su utemeljene nade protivnika ratifikacije da se u državi, u kojoj su npr. abortus, eutanazija i određena vrsta narkotika legalizovani, te prvoj zemlji na svijetu koja je 2001. legalizovala istospolne brakove, organizuje referendum o pristupanju Crne Gore NATO-u, ostaje da vidimo.
Bonus video:
