Nakon četiri godine sprovođenja Strategije reforme javne uprave u Crnoj Gori, rezultati su nezadovoljavajući i kritične tačke - optimizacija broja zaposlenih i regulisanje prava na slobodan pristup informacijama, još nijesu prevaziđene.
To je zaključak publikacije pod nazivom: Kako mora, ali ne i kako treba, koju je uradio Centar za demokratsku tranziciju (CDT).
Eksperti koji su učestvovali u istraživanju CDT-a reformu javne uprave su ocijenili prosječnom ocjenom 2,41 na skali od jedan do pet.
Rezultat je, kako navode, i dalje ispod očekivanog nivoa i ukazuje na to da se u ključnim godinama reforme javne uprave napreduje izuzetno sporo i nije pređena ni polovina potrebnog puta.
Prosječna ocjena u istraživanju za 2017. je iznosila 2,19, a za 2018. - 2,27.
Veliki napor nije dao očekivane efekte
Autorke publikacije Biljana Papović i Milena Gvozdenović iz CDT-a ocijenile su da su “rezultati“ reforme vrlo često tumačeni kao formalna ostvarenja koja treba da zadovolje Evropsku uniju.
“Nesporno uloženi napor i veliki broj realizovanih obaveza, nažalost nijesu dali očekivane efekte. Godinu koja je pred nama dočekujemo s nezadovoljavajućim rezultatima u sprovođenju ključnih segmenata reforme. Optimizacija javne uprave i regulisanje prava na slobodan pristup informacijama su kritične tačke koje nijesu uspješno prevaziđene, dok novi sistem koordinacije politike može dobiti prelaznu ocjenu”, navele su autorke.
Iz Ministarstva javne uprave kažu da je ostvaren napredak što je prepoznala i Evropska komisija, ali da ima još posla na prevazilaženju identifikovanih izazova.
Uz vladavinu prava i ekonomsko upravljanje, u Strategiji proširenja za 2015. godinu, EK je navela reformu javne uprave kao jedan od tri stuba procesa proširenja.
U izvještaju za 2019, EK je navela da je Crna Gora ostvarila napredak naročito u okviru za srednjoročno planiranje politike, zapošljavanju na osnovu rezultata i racionalizaciji organizacije državne uprave.
“Međutim, i dalje je potrebna snažna politička volja da se djelotvorno radi na depolitizaciji javne službe i optimizaciji državne uprave, inkluzivnoj izradi politika na osnovu dokaza, delegiranju donošenja odluka i odgovornosti rukovodilaca”, piše u Izvještaju.
Iz CDT-a poručuju da profesionalan i efikasan državni službenik nije postavljen kao stub procesa optimizacije, a javna uprava i dalje mahom predstavlja depo partijskih kadrova.
“Posebni propusti se tiču kadrovskog planiranja na centralnom i lokalnom nivou, a i dalje ne postoje pouzdani podaci o ukupnom broju zaposlenih“, ocijenile su Papović i Gvozdenović u istraživanju koje je rađeno u okviru projekta “Procjena napretka Crne Gore u ispunjavanju političkih kriterijuma u pregovorima sa EU”, uz podršku Balkanskog fonda za demokratiju i Ambasade Norveške.
Upitne polazne osnove
Postojanje Savjeta za reformu javne uprave, kako su dodale, nije mnogo doprinijelo samom procesu, jer je njegova funkcija trebalo da bude davanje političke podrške procesu, što se nije desilo.
Podsjećaju da se Savjet u toku 2019. godine sastao samo dva puta, a jednom u 2020, u junu, nakon pauze od više od godinu.
Ključni izazov u oblasti reforme javne uprave je optimizacija broja zaposlenih u državnim organima.
Proces optimizacije formalno je poceo 6. jula 2018. godine donošenjem Plana optimizacije javne uprave 2018-2020.
Prema polaznim vrijednostima, kako je nedavno saopštio premijer Duško Marković, 31. decembra 2017. godine na centralnom nivou je bilo 39.312 zaposlenih, a na lokalnom 12.174.
Civilni sekotor dovodi u pitanje te polazne vrijednosti, jer, kako objašnjavaju, postoji problem neusklađenosti evidencija Ministarstva javne uprave i Ministarstva finansija, a Centralna kadrovska evidencija nije usklađena s ovim bazama.
Iz Ministarstva javne uprave rekli su da je, posmatrajući u neto efektu (povećanja i smanjenja po svim osnovama), u 2018. godini ostvareno smanjenje od 56 zaposlenih na centralnom i 475 na lokalnom nivou, dok je u 2019. došlo do povećanja od 158 zaposlenih na centralnom nivou i do smanjenja od 253 zaposlenih na lokalnom nivou.
“Uspostavljeni mehanizam koji podrazumijeva odobravanje zapošljavanja od strane Užeg kabineta Vlade dao je pozitivne efekte imajući u vidu ukupan broj podnijetih zahtjeva za novim zapošljavanjima koje je Uži kabinet razmatrao. Ovo znači da bi neprimjenjivanje mjere ograničavanja zapošljavanja u ovom obliku dovelo do značajnog rasta zapošljavanja na nivou javne uprave, što bi imalo negativan fiskalni efekat na budžet“, kazali su iz MJU.
Dodaju da je od jula 2019. godine kada je počela primjena Odluke o otpremnini u slučaju sporazumnog prestanka radnog odnosa zaposlenih u javnom sektoru do danas, 283 zaposlena na centralnom nivou i 155 zaposlenih na lokalnom napustilo javnu upravu uz otpremninu.
“Ovo znači da će ukupno 438 radnih mjesta na nivou javne uprave biti ukinuto. Dodatno, kontrolni mehanizam koji će omogućiti održivost rezultata i ostvarivanje ušteda za državni i lokalne budžete predviđa da zaposleni koji ostvare pravo na otpremninu ne mogu zasnovati radni odnos u javnom sektoru u periodu od pet godina od dana sporazumnog prestanka radnog odnosa. Mogućnost zaključivanja sporazuma o prestanku radnog odnosa uz isplatu otpremnine traje do kraja 2020. godine, tako da ćemo tek nakon isteka ovog roka imati podatke o sveobuhvatnim efektima procesa optimizacije“, rekli su iz MJU.
Napominju da svrha procesa optimizacije nije samo smanjenje broja zaposlenih, već dovođenje javne uprave na pravu mjeru, tako primjena ove mjere ne predstavlja apsolutno ograničavanje zapošljavanja.
Jednodnevni oglasi zabrinjavajuća praksa
Iz CDT-a navode da istraživanja javnog mnjenja pokazuju da se u Crnoj Gori politička pripadnost i rodbinske i prijateljske veze smatraju najvažnijim za pronalaženje posla.
“Raspisivanje oglasa za slobodna radna mjesta u trajanju od jednog dana ili u danima vikenda, predstavljaju zabrinjavajuću praksu u našem sistemu kojom se potvrđuje sumnja u zapošljavanje po povlašćenim uslovima“.
Dodaju da ne postoji ni obrazloženje zašto optimizacijom nijesu obuhvaćena javna preduzeća na državnom nivou, a izostale su i sektorske analize kadrovskih potreba.
Prema podacima Agencije za sprječavanje korupcije, u tome prednjače lokalna javna preduzeća.
U 2018. godini je 17 javnih institucija objavilo ukupno 38 oglasa koji su trajali jedan dan, za 68 slobodnih radnih mjesta. Od tih oglasa, 75 odsto su objavila javna preduzeća čiji je osnivač država.
U 2017. godini je 98 javnih institucija objavilo 417 oglasa za 714 slobodnih radnih mjesta, od čega 373 bila u trajanju od jednog dana, a 44 su objavljena tokom vikenda.
Iz MJU su objasnili da prilikom donošenja Plana optimizacije stav EK bio je da on ne treba da uključuje i javna preduzeća imajući u vidu da ona posluju po tržišnim principima i ne postoji mogućnost da Vlada ograniči zapošljavanje jednom preduzeću koje ostvaruje dobit na tržištu. Pored toga, Zaključkom Vlade, resorni ministri su zaduženi da počnu postupak optimizacije u javnim preduzećima u većinskom vlasništvu države s aspekta zaposlenosti i njihove funkcionalnosti.
“Prilikom izrade novog strateškog dokumenta za naredni period, razmotriće se još jednom mogućnost da novo rješenje obuhvati i javna preduzeća u većinskom vlasništvu države“, najavili su iz MJU na čijem je čelu ministarka Suzana Pribilović.
U CDT-u navode da su pozitivni pomaci ostvareni u oblasti koordinacije i planiranja politika. Uveden je srednjoročni okvir planiranja koji je svoj izraz dobio usvajanjem srednjoročnih programa rada Vlade i tri pilot ministarstva. Iz CDT-a napomiju i da, iako su razvijeni brojni mehanizmi koji su trebali da osnaže participaciju građana, oni nijesu zaživjeli u praksi.
Opštine finansijski zavisne od države
Povećanje broja elektronskih usluga je, kako dodaju, u raskoraku sa njihovom praktičnom upotrebom kod građana i dominantan broj je informativnog tipa, a mali broj je onih koje građanin može u potpunosti obaviti elektronskim putem.
Iz CDT-a podsjećaju da se godinama ukazuje na probleme samofinansiranja i velike dugove koje opštine imaju. Korišćenje sredstava iz Egalizacionog fonda je u stalnom porastu, što ukazuje da su opštine i dalje u velikoj mjeri finansijski zavisne od države.
“Usljed neadekvatnog finansijskog upravljanja, u pojedinim opštinama Poreska uprava je bila prinuđena da blokira račune i predlaže stečaj u lokalnim javnim preduzećima”, navode iz CDT.
U Crnoj Gori se politička pripadnost i rodbinske i prijateljske veze smatraju najvažnijim za pronalaženje posla, navode iz CDT-a
Podsjećaju da su iz PU saopštili da su u prvom kvartalu 2019. lokalne samouprave uz isplatu zarada plaćale i doprinose, što je prvi put u posljednjih deset godina.
Iz MJU ističu da su neki od ključnih rezultata koji su postignuti u okviru organizacije i odgovornosti u sistemu javne uprave to što je počela primjena novog Zakona o državnoj upravi i smanjen broj organa uprave, 96 odsto posebnih zakona je usaglašeno s njim, 94,4 odsto institucije proaktivno objavile informacije, počeo je postupak izrade izmjena i dopuna Zakona o slobodnom pristupu informacijama, smanjen je broj žalbi zbog slučajeva “ćutanja administracije” za 50 procenata u odnosu na vrijednost planiranu za 2020. godinu, primjena novog Zakona o upravnom postupku je na zadovoljavajućem nivou.
“U narednom peirodu potrebno je fokusirati se na efikasno sprovođenje optimizacije javne uprave i punu implementaciju Zakona o državnim službenicima i namještenicima kako bi se osigurala profesionalizacija i depolitizacija.
Ono što nam je bio izazov u sprovođenju Strategije u prethodnoj godini jeste to, što i pored toga što smo ostvarili visok stepen od 75 odsto realizacije podaktivnosti, nijesu ostvareni rezultati kod većine indikatora učinka, pa imamo situaciju da je znatno veći procenat realizovanih aktivnosti od procenta postignutih rezultata“, rekli su iz MJU.
Navode da počinju izradu novog strateškog dokumeta u oblasti reforme javne uprave koji će predvidjeti nova rješenja i reformske aktivnosti u cilju prevazilaženja identifikovanih izazova.
Degradirano pravo na pristup informacijama
CDT ukazuje na degradaciju prava na slobodan pristup informacijama koja je započeta izmjenama i dopunama zakona u 2017. A konačni oblik dobila je u novom nacrtu Zakona o slobodnom pristupu informacijama.
“Umjesto rada na otklanjanju brojnih manjkavosti koje su u praksi postojale, zakonodavac se opredijelio za sužavanje ustavom zagarantovanog prava i ograničavanje prostora za kontrolu područja koja su osjetljiva na korupciju. Reakcije javnosti na ove primjedbe podržao je i Zaštitnik ljudskih prava i sloboda. Pored ovoga, u prethodnom periodu ovo nije bio usamljen primjer ograničavanja transparentnosti rada javne uprave”, kazali sui z CDT-a.
Iz MJU su najavili da će dijalog na temu Zakona o slobodnom pristupu informacijama (SPI) biti nastavljen u julu.
Ove godine zapošljavaju više od 800 službenika
Iz MJU su naveli da je u organima državne uprave, Generalnom sekretarijatu Vlade i Kabinetu predsjednika Vlade u toku 2020. godine planirano zapošljavanje 845 državnih službenika, odnosno namještenika, od čega 638 na neodređeno i 207 na određeno vrijeme
U 2020. godini planirano je zapošljavanje 220 pripravnika, od čega 44 s visokim obrazovanjem, 50 s višim i 126 sa srednjim obrazovanjem.
Ukupan broj radnih mjesta koja su planirana za zapošljavanje Kadrovskim planom organa državne uprave, Generalnog sekretarijata Vlade i Kabineta predsjednika Vlade za 2020. godinu uključuje i radna mjesta za koja je postupak popune u toku.
“Podsjećamo da Kadrovski plan predstavlja presjek potreba organa za zapošljavanjem, u skladu s aktima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji organa, što nikako ne znači da će sva ova mjesta biti i popunjenja u 2020. godini. Svako novo zapošljavanje u 2020. godine biće posmatrano s aspekta mjera optimizacije, opravdanosti potreba organa i opredijeljenih budžetskih sredstava na nivou organa“, kazali su iz MJU.
Bonus video:
