Crna Gora već četiri godine nema izabranog vrhovnog državnog tužioca (VDT) u punom mandatu, a i većina ostalih pravosudnih institucija godinama se nalazi u v.d. stanju ili je bila u blokadi - Sudski savjet (SS), Ustavni sud (US), Vrhovni sud (VS), Privredni sud (PS)…
Prema crnogorskom Ustavu, sudije Ustavnog suda, te vrhovnog državnog tužioca i članove Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika trebalo bi da izaberu poslanici u Skupštini dvotrećinskom (54), odnosno tropetinskom (49) većinom.
Međutim, oni to, i pored bezbroj konkursa i javnih poziva, ne uspijevaju već godinama.
Poslanici su se nedavno političkom trgovinom konačno uspjeli dogovoriti oko tri, od četiri potrebne sudije Ustavnog suda, koji je pola godine bio u blokadi. Međutim, iako je izabrano troje sudija tog suda, prema saznanjima Centra za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN-CG), uskoro bi moglo doći do ponovne blokade. Većina sudija, a među njima i jedna novoizabrana sutkinja, idu u penziju u naredne dvije godine.
Određivanja vršilaca dužnosti čelnika pravosudnih institucija, koje bi trebalo da bude privremeno rješenje, pretvorilo se u paradoks. Vršilac dužnosti se bira kao da će zauvijek ostati na toj funkciji.
Kako izaći iz v.d. stanja u državi da bi pravosuđe konačno profunkcionisalo i ne bi zavisilo od volje političara i uskopartijskih interesa?
Stručnjaci iz regiona predlažu i radikalna rješenja, koja bi političku elitu natjerala da radi svoj posao - raspuštanje parlamenta, ukoliko u određenom roku ne izaberu čelnike i ostale potrebne funkcionere u pravosuđu.
Sudija Apelacionog suda u Beogradu Miodrag Majić ističe da je v.d. stanje “način na koji se pravosuđe drži u pokornosti” i da treba predvidjeti normativne mehanizme koji bi one koji biraju funkcionere učinili zainteresovanim za obavljanje svog posla.
”Rješenje može da bude raspuštanje onog tijela koje ne obavlja izbor lica u predviđenom roku. Ili automatski izbor, ako se izbor u roku ne obavi. Možda zvuči radikalno, ali u našim uslovima nužno je posezati za ovakvim i sličnim mjerama, jer su i spremnosti ovdašnjih moćnika na zloupotrebu propisa često bez presedana”, zaključuje sudija Apelacionog suda u Beogradu.
Kako funkcioniše pravosuđe u Srbiji i Hrvatskoj
Srbija je primjer da ni deblokirajući mehanizmi, koje je ta zemlja uvela prošle godine kroz promjenu Ustava, neće pomoći ako nema političke volje.
Ustavom Srbije je predviđeno da Skupština dvotrećinskom većinom svih poslanika (250) bira po četiri člana Visokog savjeta sudstva i Visokog savjeta tužilaštva (Sudskog i Tužilačkog savjeta), a tropetinskom bira i razrješava vrhovnog tužioca. Međutim, u toj zemlji je Ustavom predviđen i deblokirajući mehanizam, po kome ukoliko Skupština ne izabere članove SS, TS i VDT, bira ih prostom većinom petočlana komisija koju čine predsjednik Skupštine, predsjednik US, predsjednik VS, VDT i Ombdusman.
Međutim, u javnosti se moglo čuti da je i ovo rješenje vrlo problematično, jer su oni koji treba da odlučuju u konfliktu interesa, odnosno predsjednik Vrhovnog suda odlučuje o izboru člana Sudskog savjeta, koji kasnije treba da donosi odluke o njemu.
U Srbiji se o sudijama US odlučuje prostom većinom glasova svih poslanika. Ustavni sud u toj zemlji čini 15 sudija. Pet bira Skupština, pet imenuje predsjednik države, a pet opšta sjednica Vrhovnog suda.
Osim toga, ova zemlja tek sada uvodi neka rješenja slična crnogorskim, kao to da se istaknuti pravnici oba Savjeta biraju u Skupštini, ali i da SS i TS biraju šefove sudova i tužilaštava. Do sada je i to radio parlament.
U Hrvatskoj, koja je članica Evropske unije (EU), Sabor (Skupština) ima najmanje 100, a najviše 160 zastupnika (poslanika) i odlučuje prostom većinom glasova, ukoliko je na sjednici prisutna većina poslanika.
U toj zemlji članove Državnoodvjetničkog vijeća (Tužilački savjet) i Državnog sudbenog vijeća (Sudski savjet) bira sedam tužilaca (sudija), dva profesora Pravnog fakulteta i dva člana parlamenta od kojih je jedan iz opozicije.
U Hrvatskoj jedino sudije Ustavnog suda Skupština bira dvotrećinskom većinom.
Profesor na katedri za Ustavno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu dr Đorđe Gardašević pojašnjava da je dvotrećinska većina svih poslanika u parlamentu za izbor sudija Ustavnog suda u toj zemlji uvedena 2010. godine. Međutim, kako pojašnjava i kod njih je to stvorilo sličan problem kao u Crnoj Gori: “Suprotno očekivanjima da će to rješenje poboljšati izbor sudija, te njihov legitimitet i nezavisnost, u praksi došlo do višegodišnje blokade izbora ustavnih sudija, jer zahtijevanu dvotrećinsku većinu nije bilo moguće ostvariti.
To je, dodaje profesor ustavnog prava, usljed isteka rokova, rezultiralo postupnim smanjivanjem broja sudija u tom sudu. Do dogovora je ipak došlo, ali tek 2016. godine. Tada su poslanici uspjeli da se dogovore oko izbora dvotrećinskom većinom.
”Od tada se isti scenario nije ponovio, ali strukturalni problem ostaje neriješen, jer ishod zavisi od (ne)postojanja političke volje da se izaberu sudije US”, naglašava Gardašević.
Profesor Gardašević ističe da hrvatsko iskustvo govori da bi, po njegovom mišljenju, rješenje moglo biti novi deblokirajući mehanizam za takve slučajeve - ukoliko u određenom roku parlament ne izabere sudije Ustavnog suda, dolazi do raspuštanja parlamenta i novih izbora.
”Ovo nije potpuno nezamislivo, jer hrvatski Ustav mogućnost sličnog rješenja predviđa u druge dvije vrlo ozbiljne situacije: ukoliko Sabor u roku ne izglasa državni proračun ili ukoliko vladi izglasa nepovjerenje. Uvjeren sam da bi na tom tragu trebalo tražiti nova rješenja”, naglašava hrvatski profesor ustavnog prava.
Deblokirajući mehanizmi da budu izuzetak, a ne pravilo
Pravna savjetnica Akcije za ljudska prava (HRA) Marija Vesković za CIN-CG podsjeća da je kvalifikovana većina za ključna imenovanja u pravosuđu uvedena u Ustav s razlogom, kako bi izbor nosilaca pravosudnih funkcija bio proizvod širokog političkog dogovora i kako bi se spriječila politizacija tog izbora:
”Izmjene Ustava uvedene su nakon više od dvije decenije vladavine jedne političke partije”.
Venecijanska komisija (VK) je, dodaje ona, ranije upozoravala da “teškoća postizanja kvalifikovane većine i rizik od paralize institucija ne bi trebalo da dovede do napuštanja zahtjeva kvalifikovane većine, već do osmišljavanja prilagođenih, efikasnih mehanizama za izlaz iz takvog stanja”.
Tako je, podsjeća, VK i predlagala deblokirajuće mehanizme, kada je još 2014. isticala da bi bilo posebno važno da u Ustavnom odboru budu predstavnici svih političkih partija zastupljenih u parlamentu, kako bi već u toj prvoj fazi, prilikom razgovora sa kandidatima, pokušalo da se dođe do postizanja konsenzusa.
”Primjera radi, u Ustavnom odboru nema predstavnika SD, SDP-a, Bošnjačke partije, Albanske koalicije i Albanske liste, koji zajedno imaju 10 mandata odnosno glasova u Skupštini, što je značajan broj glasova podrške kada se radi o ovim imenovanjima”, ističe Vesković.
Neka od rješenja, koja su naišla i na pozitivnu ocjenu VK, je predlaganje kandidata od strane neutralnih tijela, nakon više neuspješnih pokušaja izbora u Skupštini ili prepuštanje izbora tom tijelu, kao što je slučaj sa izmjenama Ustava u Srbiji.
Ona pojašnjava da je to rješenje da ugledne pravnike biraju “ključne ličnosti sudstva” pozitivno ocijenila VK, uz napomenu da je potrebno voditi računa o tome na koji način se biraju osobe koje čine ovu komisiju. Da li prostom ili kvalifikovanom većinom u Skupštini, kako ne bi došlo do dodatne politizacije izbora.
Kod nas se Ombudsman, podsjeća, i dalje bira prostom većinom, a i status preostalih članova komisije bi, u slučaju razmatranja ovakvog rješenja kod nas, bio upitan. “Funkcija predsjednika Vrhovnog suda je u v.d. stanju više od dvije godine, a VDT-a više od tri godine, dok su u posljednje dvije godine, nakon smjene vlasti, dvije osobe obavljale funkciju predsjednika Skupštine i protiv obje su podnošene inicijative za razrješenje”, naglašava pravna savjetnica HRA.
Deblokirajući mehanizam bi zahtijevao promjene Ustava. Taj mehanizam mora biti izuzetak, a ne pravilo, zaključuje Vesković, jer bi u suprotnom došlo do zaobilaženja postizanja širokog konsenzusa među političkim partijama.
I predstavnik Ministarstva pravde i član Tužilačkog savjeta Bojan Božović smatra da je ustavna reforma neophodna, te podsjeća da su deblokirajući mehanizmi bili preporuka Venecijanske komisije u dužem nizu godina.
”Pitanje za sve nas je zašto oni nisu prihvaćeni prilikom izmjena Ustava 2013. Bez deblokirajućih mehanizama, kako je navedeno i u tim preporukama, daje se prevelika moć pojedinim institucijama (ili pojedincima u njima) čime je značajan dio procesa monopolizovan”, ističe Božović.
Vjeruje da će se uspostavljanjem političke stabilnosti stvoriti ključni preduslov za izmjene Ustava, kako više nikad ne bismo bili u stanju u kojem se nalazimo posljednjih nekoliko godina.
Ustavni sud uskoro opet bez sudija
Vesković za CIN-CG potvrđuje da sudija Ustavnog suda Milorad Gogić ispunjava uslove za starosnu penziju krajem maja 2024., što znači da je taj sud u obavezi da obavijesti Skupštinu o tome šest mjeseci unaprijed, odnosno krajem decembra ove godine, nakon čega će u roku od 15 dana, Skupština objaviti javni poziv za izbor novog sudije.
”Godinu dana kasnije, u decembru 2024. godine, trebalo bi da otpočne i postupak za izbor novog sudije koji će doći na mjesto Budimira Šćepanovića, sadašnjeg predsjednika Ustavnog suda, obzirom na to da će on krajem maja 2025. godine ispuniti uslove za starosnu penziju. Pola godine nakon toga, otpočeće se još jedan postupak, onaj za izbor osobe koje će doći na mjesto Desanke Lopičić kojoj 12-godišnji mandat ističe u decembru 2025”, pojašnjava ona.
I novoizabrana sutkinja tog suda Dragana Đuranović takođe uskoro ispunjava uslove za starosnu penziju.
”Fokus mora biti na tome da se u što kraćem roku popune upražnjena mjesta u tom sudu kvalitetnim, stručnim i nepristrasnim sudijama od integriteta”, zaključuje ona.
Vesković ocjenjuje da je situacija sa US postala alarmantno pitanje i zbog toga što u tom sudu nije moguće obezbijediti v.d. stanje, kao što je to slučaj sa SS, VDT, predsjednikom VS…
Zakon o Ustavnom sudu, pojašnjava, predviđa mogućnost za određivanje vršioca dužnosti, ali samo u slučaju da sudiji prestane funkcija zbog isteka mandata od 12 godina. Ne i zbog ispunjavanja uslova za starosnu penziju, do čega je došlo prilikom prestanka funkcije svo četvoro bivših sudija tog suda.
”Što se tiče drugih v.d. pozicija u pravosuđu, nažalost, izgleda da, dok god je moguće obezbijediti kontinuitet funkcionisanja neke institucije, imenovanja u punom mandatu ne doživljavaju se kao prioritet”, zaključuje pravna savjetnica HRA.
I Božović ocjenjuje da v.d. stanje, nažalost doživljavamo uobičajenom i posve normalnom situacijom:
”V.d. stanje ne mora nužno biti alarmantno ukoliko traje kraći vremenski period, ali bojim se da ga sve češće prihvatamo kao trajno stanje”.
On ističe da je ovakva situacija neodrživa i da se šalje loša poruka zaposlenima, ali i ostalim građanima koji prije svega od takvih institucija očekuju stabilnost i kontinuitet funkcionisanja.
Imenovanja u punom mandatu da postanu prioritet
Crna Gora već godinama tapka u mjestu pa sada, po ko zna koji put po redu, nadležna tijela su u proceduri predlaganja VDT-a i članova SS.
Procedura za izbor tri ugledna pravnika koja nedostaju SS je u toku, a Odbor Skupštine je saslušao prijavljene kandidate i treba da predloži troje Skupštini.
”Na posljednjem konkursu za članove SS iz reda uglednih pravnika javilo čak tri puta manje kandidata nego na prethodnom. To pokazuje kako održavanje v.d. stanja i nesposobnost političkih partija da se dogovore utiče na motivisanost i zainteresovanost stručnih kandidata. Međutim, među njima ima dobrih kandidata, sigurno barem tri koliko i nedostaje Sudskom savjetu u ovom trenutku”, ocjenjuje Vesković.
I Božović ističe da je prostora za izbor nedostajućih članova SS bilo i ranije: “Mislim da je pravo vrijeme da propuštene prilike ispravimo. Sudeći po listi kandidata za izbor uglednih pravnika, čini se da za to imamo poprilično prostora”.
Sudski savjet ima deset članova, a mandat bi trebao da im traje četiri godine. Međutim, četiri ugledna pravnika Skupština godinama ne uspijeva da izabere, pa su oni koji su izabrani još 2014, na toj funkciji već četiri godine od kad im je istekao mandat. Tek nedavno je parlament uspio da izabere jednog – profesora Pravnog fakulteta Radoja Koraća.
Čeka se i izbor VDT-a
Početkom januara TS je raspisao javni poziv za izbor VDT-a u punom mandatu, a prijavili su se tužiteljka Maja Jovanović, sutkinja Suzana Mugoša i pravni ekspert Milorad Marković. Nakon što obavi intervjue sa kandidatima, TS treba da predloži jednog, oko koga Skupština treba da se usaglasi dvotrećinskom odnosno tropetinskom većinom.
Vesković ističe da je važno da poslanici prepoznaju ovo imenovanje kao jedno od ključnih za obezbjeđivanje normalnog funkcionisanja krovne institucije u tužilaštvu i da u što kraćem roku sprovedu postupak u Odboru za politički sistem, pravosuđe i upravu, te kasnije u Skupštini, nakon što predlog za VDT-a stigne kod njih.
”Poslanici su već jednom iskazali svoj stav u odnosu na sutkinju Mugošu, kada je krajem 2022. godine, u drugom krugu, putem tajnog glasanja za VDT-a, od 43 prisutna poslanika dobila samo dva glasa podrške, dok je 41 listić bio nevažeći”, podsjeća ona.
Crna Gora ima upražnjeno mjesto VDT-a od oktobra 2019. godine. Ivica Stanković je tada nastavio da obavlja tu funkciju u v.d. mandatu do odlaska u penziju (jun 2021) Tužiteljka Maja Jovanović je bila v.d. VDT-a do 5. februara, kada je TS izabrao tužiteljku Tatjanu Begović da obavlja taj posao.
Božović, koji je i član TS-a ispred MP-a, ističe da se nada da je ovo posljednji put da biraju v.d., te da će do isteka njenog mandata biti izabran novi VDT u Skupštini.
VD stanje i u Vrhovnom sudu
Imamo i v.d. stanje na čelu Vrhovnog suda, koje traje više od dvije godine, od kada je bivša predsjednica tog suda Vesna Medenica otišla u penziju, a kasnije je i optužena za zloupotrebu službenog položaja, primanje mita i protivzakoniti uticaj.
Do sada je raspisano pet neuspješnih konkursa za tu funkciju.
Od posljednjeg glasanja, koje je održano 20. januara, podsjeća Vesković, nije raspisan novi javni poziv. Ona pojašnjava da postoje dva ključna faktora koja su u velikoj mjeri dovela do dugotrajnog v.d. stanja na ovoj poziciji:
”Prvi je nedostatak sudija. Čak osam mjeseci (od avgusta 2021. do marta 2022.) taj sud nije bio u mogućnosti da uopšte glasa o prijavljenim kandidatima zbog toga što je tada spao na svega šest sudija, sa devetnaest. Nije postojao potreban broj sudija (13) za utvrđivanje predloga za izbor. Drugi faktor je potrebna izmjena zakona koja bi omogućila da Opšta sjednica većinom glasova može da utvrdi predlog ili da predloži više od jednog kandidata SS, kako bi postojala mogućnost izbora”.
To je predlog, ističe Vesković, koji se nalazi i u Nacrtu Zakona o SS i sudijama.
Božović dodaje da je novi tekst Zakona poslat Evropskoj komisiji uz mišljenje Venecijanske komisije iz decembra prošle godine.
I on ističe da će se predloženim zakonom omogućiti uspostavljanje mehanizma za brži, efikasniji i pravičniji izbor predsjednika Vrhovnog suda.
”Najavljenim izmjenama daćemo prostor većem broju kandidata da konkurišu za poziciju predsjednika VS, a i sam proces biće ravnomjernije podijeljen između Vrhovnog suda i Sudskog savjeta”, objašnjava Božović.
U Hrvatskoj predsjednika Vrhovnog suda bira i razrješava parlament, na predlog predsjednika države, a po dobijenom mišljenju Opšte sjednice Vrhovnog suda i nadležnog odbora Skupštine.
Đorđe Gardašević za CIN-CG objašnjava da je 2021. godine nastao problem i prilikom izbora predsjednika Vrhovnog suda u Hrvatskoj.
Zastoj je, pojašnjava on, nastao jer parlament nije prihvatio kandidatkinju koju je predsjednik predložio u skladu sa Ustavom, a koja nije bila sa liste kandidata koji su se prijavili putem javnog poziva.
”U to vrijeme, Zakon o sudovima nije propisivao konkretan mehanizam rješavanja takve situacije. Slučaj je ipak riješen na način da je predsjednik Republike, u skladu sa ustavnim ovlašćenjima, pozvao da se ponovi javni poziv, što je i učinjeno, te je kasnije izabran kandidat koji se prijavio na taj poziv”, navodi profesor zagrebačkog Pravnog fakulteta.
On napominje da je ta situacija dovela do izmjena Zakona o sudovima koji sada sadrži novi deblokirajući mehanizam. Ukoliko predsjednik u propisanom roku ne predloži nekog kandidata za predsjednika Vrhovnog suda ili Sabor ne izabere predloženog kandidata ponavlja se javni poziv na podnošenje novih kandidatura.
I dok je Hrvatska ovu situaciju riješila za manje od godinu dana, ostaje da se vidi da li ćemo će Crna Gora ući u ozbiljnu reformu pravosuđa koja bi uključila i deblokirajuće mehanizme, kako bi institucije bile funkcionalne i u službi javnosti.
EU: Što prije izaći iz v.d. stanja
Delegacija Evropske unije (DEU) u Crnoj Gori za CIN-CG podsjeća da je usvajanje ustavnih amandmana iz 2013, kojima se jača nezavisnost i odgovornost pravosuđa, bilo preduslov da Crna Gora otvori pristupne pregovore s EU:
”EU je više puta pozivala Crnu Goru da bez odlaganja završi proces imenovanja stalnih članova u svim pravosudnim organima. Njihov nekompletan sastav ili prelazna rješenja narušavaju kredibilitet i funkcionisanje cjelokupnog sistema i dovode u pitanje kapacitet Crne Gore da svojim građanima obezbjeđuje pravdu”.
Oni apeluju da se što prije izađe iz v.d. stanja i ocjenjuju da je legitimna svrha mehanizama za prevazilaženje zastoja, da služe kao izuzetna i privremena rješenja institucionalne krize, kako bi se izbjegla paraliza ključnih pravosudnih institucija.
”To nije rješenje za ozbiljno pitanje nedostatka političke volje da se pronađe široka politička saglasnost oko imenovanja njihovih članova. Poštovanje principa podjele vlasti zahtijeva da nijedna grana vlasti ne smije na bilo koji način blokirati funkcionisanje drugih”, ističu oni.
Nema zainteresovanih za šefa Privrednog suda
Kada je riječ o Privrednom sudu, u toku je treći oglas, nakon što je bivši predsjednik tog suda Blažo Jovanić suspendovan, jer je optužen da je bio šef kriminalne organizacije koja se bavila zloupotrebom službenog položaja u tom sudu.
Marija Vesković pojašnjava da se na prvi oglas niko nije javio, a na drugom se javio samo jedan kandidat, bivši član SS iz reda sudija, Dragan Babović. Ali on nije dobio dovoljan broj bodova na intervjuu da bi se uopšte rangirao i bio uzet u razmatranje.
”Primjetno je da nema velike zainteresovanosti među sudijama da preuzmu ovu poziciju, vjerovatno i zbog činjenice da se protiv bivšeg predsjednika suda trenutno vodi krivični postupak. Tome doprinosi i veliki broj neriješenih predmeta koji trenutno tamo postoji, zbog nedostatka sudija”, naglašava pravna savjetnica HRA.
Bonus video:
