U Crnoj Gori mnogi propisi (zakoni, uredbe, pravilnici, odluke, rješenja i ostalo) usvajaju se bez izgleda da će postići društveni poredak, jer ne odgovaraju stvarnim prilikama.
To budu prepisana rješenja iz „evropskih“ pravila. Oni drugi, često se ne poštuju. U percepciji stanovništva propisi se doživljavaju kao volja političara na vlasti.
Građani dominantno ne vjeruju u institucije sistema, a u njihovoj percepciji propisi nijesu efikasni. U stvarnosti postoji široki jaz između vladavine prava u definiciji i kako se ostvaruje u praksi. U knjigama i nacionalnim izvještajima sve izgleda „savršeno“.
Gotovo svi međunarodni standardi su prepisani i predstavljaju se kao najveće vrijednosti upravljanja. U praksi je najčešće sve suprotno. Čak i u načinima na koji se isto odražava u našim životima. Ilustracije radi, postoji široki jaz između prava na zdravlje i kako se ostvaruje u praksi. Isto toliki jaz postoji i povodom prava na zdravu životnu sredinu. Isto je i sa gotovo svim drugim pravima i garantovanim načelima (obrazovanje, nediskriminacija i drugo).
Među stanovništvom postoji rašireno uvjerenje da su ponašanja propisima uređena, ali da se ne sprovode. Takve prilike međunarodnoj zajednici serviraju se kao slabost o nedostatku kapaciteta. Do danas su milioni eura međunarodne pomoći potrošeni za izgradnju kapaciteta. Rezultat je da su „izgrađeni“ kapaciteti ostali na istom nivou — oni „stari“ kapaciteti obavijeni političkim normama (o interesima, -plus- snažna kulturna i kulturološka kompleksnost s tim u vezi).
Ključni krivac
Kao ključni krivac za loše stanje u društvu proglašavaju se propisi, jer se ne sprovode ili nijesu usklađeni. To su oni propisi koji su prethodno bili usvojeni kao „rješenja“. Pošto se ne sprovode, kao „nova“ rješenja nameću se „novi“ propisi.
Novi propisi bivaju prepisana „stara“ ili „najstarija“ rješenja. Ako nijesu „stara“, onda su „evropska“ ili čak unaprijeđena evropska rješenja. Da, nije šala, nekada usvajamo oštrija zakonska rješenja nego što je to slučaj u najrazvijenijim demokratijama. Ilustracije radi, zabrana „višestruke diskriminacije“ u Zakonu o zabrani diskriminacije.
Sa stanovišta akademske opservacije, ovakav pristup liči na „modni detalj“ koji više zastupa kulturološku kompleksnost jednog dizajna o uspjehu građanskog koncepta političkog diskursa, negoli što predstavlja stvarnu zaštitu, uređenost i definisani pojam o zabrani višestruke diskriminacije u zajednici.
Zbog toga nije čudno što crnogorski pravosudni sistem gotovo punu deceniju isto ne prepoznaje u praksi. Takvih i sličnih primjera je mnogo. Kako bilo, propisana rješenja jednom će se („opet“) pokazati kao loša, jer se ne sprovode i nijesu usklađena. Istini za volju, neka rješenja zaista i nije moguće sprovesti. U međuvremenu smo zaboravili da postoje. Sjetićemo se kada budemo imali (kolektivnu) svijest o tome.
Lakovjernost i cinizam
Uprkos nagomilanim problemima, stiče se utisak da oni koji su predlagali i usvajali takva rješenja ni sami nijesu vidjeli društveni poredak koji bi postigao razvojne šanse.
To bi moglo da sugeriše da naši (društveni) problemi nijesu samo pravni i institucionalni nedostaci, već su duboko ukorijenjeni u političkoj kulturi i kompleksnosti različitih kulturoloških interakcija i neformalnih moći: zbrka u hijerarhiji, zbrka u nadležnostima, zbrka u opterećenju i neproduktivnom povećanju administracije, zbrka u gubitku kompetencija i odgovornosti (u institucijama i između njih), zbrka u instrumentalizaciji politike i motiva da se ne mogu mjeriti učinkom.
Na taj način, stičemo utisak da je uspostavljen apsolutni monopol (partijske) moći. Na to upozoravaju i o tome pišu brojni međunarodni izvještaji. Istovremeno, među stanovništvom se široko raširilo uvjerenje uobličeno u sintagmi da je „to tako kod nas“.
Službu subjekta vrši sintagma „to“ (47,404 propisa), koju čini imaginarna imenica (propis), čiji je međusobni odnos u sintagmi nezavisan, a službu priloške odredbe za mjesto vrši zavisna sintagma "kod nas“. Riječi u sintagmi nalaze se u međusobno zavisnom odnosu (to—kod nas). I zaista, tako je to (samo) kod nas, da sopstvenu efikasnost u sprovođenju zakona mjerimo sintagmom o nesposobnosti da sprovodimo zakon.
Koncept vladavine prava
Kada se na to ukaže, da propisana rješenja ne odgovaraju stvarnim problemima, za očekivati je da će se „opet“ predlagati i usvajati „nova—najnovija—i unaprijeđena“ rješenja.
U najkraćem, to bi bio opis putovanja po kojem smo (interesom politike i interesa) ostvarili skup pravila od 47,404 propisa, što danas čini crnogorski pravni poredak.
Od toga je na snazi 21,111 propisa na državnom nivou; 18,750 na opštinskom nivou; i 7,543 propisa iz bivše Jugoslavije. Koncept vladavine prava, podrazumijeva da „svi moraju slijediti zakon“, dok koncept javne politike počiva na socijalnoj pravdi i teži „željenom stanju javnosti ili zajednice”(Kiyoung, 2014: 137 i 140).
Od administracije se očekuje da izvršava ustavnu odgovornost i slijedi propisana pravila (Kiyoung, 2014: 141). Kako onda izvršavati ustavnu odgovornost i slijediti propisana pravila koja nije moguće slijediti, a istovremeno postići željeno stanje javnosti o EU vrijednostima?
Kontradiktorna stvarnost
Prvi mogući razlog može biti u tome što kontinuirano umnožavanje propisa i njihove neusklađenosti unosi zbrku da bi se propisi poštovali. Drugi mogući razlog može biti —na takav način stvoreno—u široko rasprostranjenoj praksi da se traži „rupa“ u propisu i/ili „zakonito“ izbjegavanje sprovođenja propisa. Ovo naročito u odnosu na političke elite, privilegije i interese s tim u vezi.
U javnosti je postala vidljiva i situacija da jedan broj građana odlazi u penziju po jednom zakonu, dok po istom ili sličnom osnovu drugi za sebe vide primjenu drugih zakona. Umjesto pravne rasprave i argumenata o tome, svjedočili smo političkoj raspravi. Akademskim (literalnim) rječnikom isto bih opisao kao „genijalnu zbrku prava i teorije prava u dvostrukom i kontradiktornom obliku stvarne stvarnosti i svijesti“ (samo po sebi).
Imaginacija i logika
Ako ovako postavljene hipoteze podvedemo kroz misli pravne filozofije i postavke pravnih teoretičara, onda bi sa čisto instrumentalnog aspekta funkcije prava bilo zaista teško uklopiti pozitivističku pravnu misao sa (tako) vidljivom krizom (društvene) misli. U tako imaginarnoj postavci, vladavina prava u „spornim segmentima“ ogledala bi se u hipotezi da „svi moraju slijediti propise koji se ne mogu slijediti“.
Na primjer, propis o sudskim taksama u dinarima za opštinu Herceg Novi (Sl. list broj 03/90), koji je važio sve do 14. oktobra 2020 godine kada je slučajem ukinut. Ili, tarifa sudskih taksi opštine Nikšić (Sl. list broj 07/90) koja je važila sve do 28. decembra 2020. godine kada je ukinuta. Koliko je još propisa koji se „moraju a ne mogu slijediti“ u masi važećih 47,404 propisa ostaje nepoznanica. Ili pak, koliko je propisa koji u istoj ili sličnoj situaciji po „logici imaginacije“ treba da važe „ovako“, a za druge „nikako“?
Koji su to kriterijumi za razlikovanje „tobožnjeg i stvarnog autoriteta“? Kako razumjeti istinsku sposobnost države da sprovodi zakon i eliminisati bilo kakvu, čak i eventualnu pomisao o nemoćnoj „fasadi“ koja, ne daj Bože, skriva i/ili štiti stvarnu moć i interese partije i elite?
Preispitivanje za legitimnost
Ovakav rezultat, ako je hipotetički tačan, dovodi nas do tačke koji zahtijeva fundamentalno (društveno) preispitivanje i čišćenje (tako) uspostavljenog sistema. To treba shvatiti i kao važan pokušaj za uspostavljanje „čistog“ teorijskog pravničkog okvira u koncepciji stvarne djelotvornosti i zakonitosti propisa i ukupnog pravnog poretka.
Ono bi, po automatizmu, stvorilo osnovu i za (očekivanu) političku legitimnost. Na taj način uspostavili bi prilike po kojima pravo ne bi razlikovalo bilo koju situaciju—da je osporiva za bilo koga. To bi u predstavljenoj imaginaciji bio očekivani put EU integracija koju javnost traži: da pokažemo kao društvo da možemo razumno priznati obavezujuću prirodu usvojenih propisa, čak i kada njihov sadržaj nije u skladu sa posebnim partijskim i interesnim stavovima o zahtjevima pravde.
Kada se jednom desi…
Kada se to jednom desi, pod uslovom da isto bude kreirano u skladu sa idealom pravničkih teorija i arbitraže u imaginaciji i koncepciji da smo svi (zaista) jednaki pred zakonom—tada će građani shvatiti „teorijsku ravnotežu" između prirodnog prava i pravnog pozitivizma.
Na taj način široko rasprostranjena sintagma da je „to tako kod nas“ ustupiće mjesto „vladavini prava“. Baš tako, u suštinskom, konceptualnom i funkcionalnom značenju riječi. Do tada, naš svakodnevni život, navike i raspoloženja za utjehu pružaju uvjerenje da je „to tako“, a period demokratske i društvene krize nameće da razmišljamo o „stidu i bestidnosti“. Sve to, umjesto aktivnosti o društvenom preispitivanju koje će da poveže teorijsku i pozitivističku pravnu misao sa normativnom političkom teorijom i praksom.
Autor je profesor prava, naučnik Williams Instituta Pravnog fakulteta Univerziteta u Kaliforniji (UCLA School of Law), Postdoktor sa Lund Univerziteta u Švedskoj i višestruki stipendista njemačke akademske službe za razmjenu (DAAD).
(Mišljenja i stavovi objavljeni u rubrici "Kolumne" nisu nužno i stavovi redakcije "Vijesti")
Bonus video:
