Novo mišljenje Venecijanske komisije (VK) o predlogu zakona o državnom tužilaštvu, koje bi trebalo da stigne danas, dočekaće duboke razlike koje su iskazane u javnoj debati prethodnih sedmica.
Dok vlast insistira da nema više vremena za čekanje na reforme u tužilaštvu, opozicija i tužilaštvo izmjene u toj organizaciji ocjenjuju neprihvatljivim i neustavnim, a veći dio civilnog sektora i stručnjaka kritikuje način promjene zakona i nedovoljno osjećaja prema zahtjevima evropskih institucija.
Parlamentarna većina, na čelu sa Demokratskim frontom (DF), kao predlagač traži da zakon bude usvojen na narednoj sjednici parlamenta u utorak, bez obzira na novo mišljenje VK.
Iako su gotovo svi saglasni da su u tužilaštvu potrebne promjene kako bi se izašlo iz v.d. stanja i omogućili bolji rezultati, mnogi izražavaju bojazan da bi aktuelna vlast novim imenovanjima mogla nastaviti staru praksu uticaja.
Skupština od 2019. godine nije uspjela da obezbijedi potrebnu većinu ni za jedno važno postavljenje u pravosuđu, a Tužilački savjet (TS) ne uspijeva da izabere ni šefove tužilaštava, pa su ključne funkcije preuzeli vršioci dužnosti.
U međuvremenu, tužioci djeluju nedodirljivo, nema odgovornosti za loše rezultate, a mnogi indikatori ukazuju da su se, suprotno Ustavu, pretvorili u posebnu granu vlasti. Od sadašnjeg TS, gdje tužilačka organizacija ima većinu, svi tužioci dobijaju odlične ocjene, uprkos tvrdnji sa međunarodnih adresa da napretka nema.
Mandat vrhovnog državnog tužioca (VDT) Ivice Stankovića istekao je u oktobru 2019. Tužilački savjet ga je nakon toga imenovao da funkciju obavlja kao v.d. On za manje od mjesec dana stiče uslov za odlazak u penziju.
U junu prošle godine, TS je jednoglasno potvrdio drugi mandat glavnom specijalnom tužiocu Milivoju Katniću. On bi mogao u redovnu penziju za dvije godine.
Nova vlast od februara pokušava da promijeni tužilačke zakone. Sa mnogih adresa DF-u se, međutim, spočitava da su i oni u konfliktu interesa, jer protiv njihovih čelnika Specijalno državno tužilaštvo vodi postupke, pa bi smjena mogla da znači osvetu, što u Frontu kategorično odbijaju.
Prvi pokušaj izmjena zakona bio je neuspješan, kada su, između ostalog, htjeli da ukinu Specijalno državno tužilaštvo (SDT) i formiraju novo sa drugim imenom, a Katnića ostave bez funkcije glavnog specijalnog tužioca.
Od toga se odustalo pod pritiskom međunarodne javnosti, a zatim je stigao novi predlog kojim je, između ostalog, predviđeno da u TS, koji kontroliše rad tužilaštva, bude više uglednih pravnika, nego tužilaca, te da jednog od njih biraju nevladine organizacije.
Pet uglednih pravnika, prema predlogu, biraju se i razrješavaju prostom većinom u Skupštini, dok tužioce biraju i razrješavaju kolege. Nijedan član TS-a ne smije biti srodnik ili supružnik nekoga iz izvršne ili zakonodavne vlasti, predsjednika države, član ili funkcioner partije u posljednjih pet godina, ali ni bivši tužilac.
Svim članovima sadašnjeg Savjeta, kako je predloženo, prestao bi mandat proglašenjem novog TS-a. Novi Savjet bi odmah odredio i novog vršioca dužnosti VDT-a. Mandat sadašnjem Savjetu traje još nešto manje od devet mjeseci.
Novina je i da vršilac dužnosti VDT-a može biti i neko van tužilačke organizacije, a da na toj funkciji može biti isti najduže godinu dana. Unijet je i još jedan razlog za razrješenje tužioca - “ukoliko učini teži disciplinski postupak kojim je nanijeta značajna šteta po ugled tužilaštva”.
U obrazloženju Predloga, koji su predali poslanici parlamentarne većine, između ostalog, se navodi da se ovim izmjenama pokušavaju poboljšati rezultati rada tužilaštva i Savjeta, ali i jasnije utvrđivala odgovornost za propuste u radu, te da bi zemlja ispunila uslove potrebne za ulazak u EU.
EU poziva da se poštuju standardi
Iz Delegacije Evropske unije za Centar za istraživačko novinarstvo Crne Gore (CIN- CG) podsjećaju da je usvajanje ustavnih amandmana iz 2013. godine bio preduslov da država započne proces pristupanja EU.
“Posebno privremeno mjerilo u Poglavlju 23 zahtijeva da Crna Gora sprovede ove ustavne amandmane u skladu sa preporukama VK, evropskim standardima i praksama”, naglašavaju iz Delegacije.
U julu 2013. godine usvojeni su ustavni amandmani koji predviđaju, između ostalog, da Skupština bira VDT-a dvotrećinskom većinom (54 poslanika) u prvom krugu, odnosno tropetinskom (49 poslanika) u drugom krugu glasanja.
Na prvi pokušaj izmjena tužilačkih zakona VK je dala negativno mišljenje, navodeći da se reforma tužilaštva ne bi trebalo pretvoriti u zamjenu jednih šefova tužilaštava drugima, kao ni promjenu nove većine starom, “u potencijalno opasnoj igri političke kontrole nad tužilaštvom”.
Iz VK su istakli i da treba ograničiti v.d. stanje i što prije izabrati VDT, te da su dva uzastopna šestomjesečna mandata vršilaca dužnosti previše i da bi to značilo zaobilaženje Ustavom predviđene kvalifikovane većine za izbor VDT-a.
Mandate postojećim članovima savjeta ne bi trebalo prekidati, ocjenjuju, već eventualno dodati još jednog uglednog pravnika, a ukloniti jednog tužioca ili dodati dva člana iz reda uglednih pravnika, dok im ne istekne mandat.
Neophodna je, takođe, rasprava šire društvene zajednice, ocijenila je ranije VK.
Ne zaobilaziti Ustav i ne stvarati nova partijska kadriranja
U nevladinim organizacijama i stručnoj javnosti ističu da su i u novom predlogu zakona zadržana oba sporna predloga koje je VK kritikovala - izbor vršioca dužnosti VDT-a, te prekidanje mandata sadašnjim članovima TS, dok političari smatraju da su najvažnije zamjerke prihvaćene.
Direktorica Akcije za ljudska prava (HRA) Tea Gorjanc Prelević za CIN-CG naglašava da se predloženom promjenom načina izbora v.d stanje može produžavati u nedogled i trajno zaobići Ustavom propisani način izbor VDT-a.
“Ostavljena je mogućnost da se nakon dva uzastopna mandata, ponovo izabere neka druga osoba za vršioca dužnosti, i to prostom većinom novog sastava Tužilačkog savjeta”, istakla je Gorjanc Prelević.
Ona očekuje i da će VK insistirati i na tome da se ne prekida mandat Tužilačkom savjetu.
“Prijevremenim uklanjanjem svih članova Savjeta stvorio bi se presedan po kojem bi svaka nova vlada mogla da izmjenom zakona prekine mandat i izabere nove članove po svojoj mjeri”.
Tamara Milaš iz Centra za građansko obrazovanje (CGO) za CIN-CG ocjenjuje i da se za vršioca dužnosti VDT-a neopravdano ostavlja mogućnost izbora osoba van tužilačke organizacije.
“Upravo v.d. bi trebalo da bude osoba koja je u ustanovi i koja zna da upravlja u kratkom roku do izbora VDT, a ne da se sa sistemom upoznaje tokom kratkog mandata što može otežati rad te institucije“, pojašnjava ona, uz pitanje kako je moguće imenovati vršioca dužnosti na prvoj konstitutivnoj sjednici, osim ako je riječ o unaprijed politički dogovorenom kandidatu.
Neophodno je, smatra Milaš, precizirati način prijavljivanja kandidata za vršioca dužnosti, jer proizilazi da će ga članovi TS izabrati bez ove procedure.
“Mi u CGO-u razumijemo potrebu za određenim kadrovskim provjetravanjima u Tužilaštvu, ali to ne smije biti i otvaranje prostora za nova partijska kadriranja”.
Advokat Aleksandar Kovačević rekao je za CIN-CG da su ove izmjene nepotrebne i da je najvažnije da se konačno izabere VDT, za koga je važno da bude nepristrasan, da nije podložan uticajima i da uživa podršku većine.
On je nedavno izabran za kandidata za VDT, kada mu je TS dao prednost u odnosu na službenika Specijalnog policijskog odjeljenja Vladimira Delevića.
Prema saznanjima CIN-CG, trenutno ne postoji politička volja da se izabere novi šef tužilaštva, pa će i ovaj konkurs biti poništen.
“Odgovorni političari moraju da se potrude da se taj izbor izvrši, a ne da se odlaže u beskonačnost, to je izigravanje i sabotaža prava“, smatra Kovačević.
Rješenje da vršilac dužnosti VDT bude neko van tužilaštva, prema njegovom mišljenju, nije dobro.
“Čovjek koji nije iz te oblasti dok se upozna sa svim, isteče mu tih šest mjeseci“, objašnjava advokat.
Poslanik DF-a Predrag Bulatović za CIN-CG kaže da on ne uvažava VK, označavajući to tijelo pristrasnim, uz optužbu da je “zajedno sa bivšim ministrom pravde ustanovilo kršenje Ustava produžavajući mandat članovima Sudskog savjeta”.
Uprkos tome, kako kaže, uvažili su ključne sugestije VK i odustali od zakona o posebnom tužilaštvu za organizovani kriminal i ukidanja SDT-a.
“Prihvatili smo i da se jedan član TS bira na predlog NVO i odustali od još nekih promjena, pa očekujem da će sada VK dati načelno pozitivno mišljenje”, rekao je Bulatović.
Komentarišući rješenje za vršioca dužnosti VDT-a, Bulatović smatra da je ispravljen nakaradni mehanizam.
“Zar nije ruganje Ustavu i zdravom razumu da je aktuelni vršilac dužnosti u tom stanju nakon petogodišnjeg mandata, praktično bez ograničenja”, ističe poslanik DF-a.
On naglašava da je predsjednik DPS-a Milo Đukanović kočnica za dijalog i društveni konsenzus, između ostalog i oko pitanja izbora VDT-a, zbog političko pravnih posljedica koje bi mogao da ima.
Poslanik Građanskog pokreta URA Miloš Konatar ističe da se upravo ovim izmjenama i uvođenjem strogih kriterijuma za članove Tužilačkog savjeta otklanja opasnost od bilo kakvog političkog uticaja na tužilaštvo.
On kaže da se, time što v.d. može biti i neko van tužilaštva, širi broj potencijalnih kandidata, “uz zadržavanje visokih kriterijuma stručnosti“.
“Na ovaj način se obezbjeđuje nesmetan rad državnog tužilaštva, do izbora novog VDT-a. Takode, ograničavanjem trajanja mandata na maksimalno 12 mjeseci, bez mogućnosti ponovnog izbora, usvajaju se primjedbe VK o mogućem „zaobilaženju“ ustavnih odredbi koje definišu izbor VDT-a“, ocjenjuje Konatar, očekujući pozitivan stav “venecijanaca“
“Podsjetiću da je VK najviše problematizovao postojanje posebnog zakona koji se bavi državnim tužilaštvom i mi smo te prepreke otklonili“, istakao je Konatar.
Javna rasprava bi poboljšala zakonska rješenja?
U izvještaju Evropske komisije za prošlu godinu se ističe i da je nastavljeno sa praksom da poslanici predaju izmjene i dopune zakona čime se zaobilazi javna rasprava.
Gorjanc Prelević ocjenjuje da su javne rasprave o ključnim zakonima, kakvi su oni koji uređuju pravosuđe, neophodne, te da je na izmjenama Zakona trebalo raditi u Vladi.
“Ovako je to skraćeno na dvije debate u nedjelju dana i raspravu na skupštinskom odboru. Sada kada je predlog zakona već u parlamentu, mnogo su manje šanse za neke veće izmjene”, ocijenila je direktorica HRA.
I u CGO-u ocjenjuju da nije adekvatno uvažen civilni sektor, niti je ostavljen prostor za temeljnu analizu materijala.
“…Treba konstatovati i da je Ministarstvo pravde, ljudskih i manjinskih prava samo sebe marginalizovalo time što nije proaktivnije pristupilo ovom pitanju, a čime svakako ne doprinosi održivom sprovođenju reformi“, navela je ona.
Bulatović objašnjava da je o potrebi promjena ovih zakona postignuta saglasnost u parlamentarnoj većini nakon konstituisanja Skupstine, a prije izbora Vlade, te da je zato odlučeno da predlagači zakona budu poslanici. U tom slučaju, kaže, nije obavezna javna rasprava, a nije se moralo ni tražiti mišljenje VK.
“Ipak Vlada je tražila mišljenje VK. Ocjenjujem da je to loš i nepotreban potez koji je proizveo gubitak dragocjenog vremena za neophodnim promjenama u društvu”, naglasio je Bulatović, uz ocjenu da je zakone trebalo usvojiti još 18. februara.
Konatar pojašnjava da se i potpredsjednik Vlade Dritan Abazović uključio u ovaj proces organizujući javne debate čiji su učesnici bili NVO, profesori i zainteresovana javnost, pritom održavajući komunikaciju sa VK i sa predstavnicima opozicije.
“Uvijek postoji mogućnost da se na predlog u proceduri amandmanski djeluje u cilju postizanja krajnjeg rješenja“, rekao je poslanik URA.
NVO bi mogle da biraju i više članova Savjeta?
Direktorica HRA podržava namjeru da se kroz učešće predstavnika nevladinog sektora, kako je rekla, u najvećoj mogućoj mjeri izvrši depolitizacija TS, ali dodaje da, ako bude više kvalitetnih kandidata, trebalo bi obezbijediti da svi oni budu uzeti u obzir za izbor u okviru pet pozicija uglednih pravnika.
“Mislim da je moguće da se tu pojave bar dvije jednako stručne osobe od integriteta koje bi mogle kvalitetno da obavljaju te funkcije”, rekla je Gorjanc Prelević.
Bulatović je na Odboru za pravosuđe konstatovao da će razmotriti i ovo rješenje.
Milaš, međutim, ističe da tako hipotetički i Udruženje tužilaca i Udruženje sudija mogu da predlože svoje kandidate, jer su registrovani kao NVO.
“Ostaje i pitanje da li je ovim napravljen kompromis u odnosu broja članova u dijelu tužilaca i takozvanih uglednih pravnika ili, pak, vlasti prave prostor za nekog svog predstavnika kojeg će kroz NVO kvotu izglasati“, kaže Milaš.
Ni riječi o ocjenjivanju tužilaca
Konatar, u razgovoru za CIN-CG, kaže da u predlogu nema izmjena ocjenjivanja tužilaca zato “što nije problem u propisanim procedurama već u implementaciji“.
Gorjanc Prelević ocjenjuje da tome nije posvećena potrebna pažnja, iako je loša ocjena rada razlog za razrješenje.
“Sada imate situaciju da su svi odlično ocijenjeni, pri čemu razlog za to nije u članovima Tužilačkog savjeta, već u pravilima”.
HRA je ranije dostavila 25 predloga amandmana u kojima su, između ostalog, preporučili da se kvalitet rada državnih tužilaca cijeni u odnosu na odluke Ustavnog suda, Evropskog suda za ljudska prava, kao i u pogledu usvojenih ili odbijenih predloga o određivanju ili produženju pritvora.
“Da se ispitaju razlozi i utvrdi odgovornost tužilaca u slučajevima zastarijevanja krivičnog gonjenja, da se omogući svakom članu Savjeta da pokrene disciplinski postupak… ali svega toga nema u predlogu zakona, koji mislim da pati od kratkovidosti i vrlo brzo će se ispostaviti da nije dovoljan da riješi probleme”, zaključila je direktorica HRA.
Tužilaštvo i Ministarstvo pravde ćute
U tužilaštvu, ali ni Ministarstvu pravde, i pored više poziva, poruka i slanja mejlova nijesu željeli da za CIN-CG komentarišu predložene izmjene.
U reagovanju TS, VDT i Udruženja tužilaca na nacrt zakona se, između ostalog, ocjenjuje da je isključivi motiv izmjena da se obezbijedi politička kontrola. I oni ističu da vršilac dužnosti VDT-a ne može biti niko van tužilaštva, jer bi to bilo i dezavuisanje ustavne norme o kvalifikovanoj skupštinskoj većini potrebnoj za izbor. Smatraju da bilo koja izmjena zakona nema smisla bez izbora VDT-a u Skupštini, te da će dalje trajanje v.d. stanja imati veće negativne posljedice na rad tužilaštva. U slučaju da se prihvate predložene izmjene, po njihovom mišljenju, Tužilaštvo bi izgubilo ustavni položaj samostalnog državnog organa.
Već godinama i Evropska unija (EU) upozorava na probleme u crnogorskom pravosuđu ocjenjujući djelovanje u okviru pregovaračkih poglavlja 23 i 24 o vladavini prava, koja su otvorena prije više od sedam godina.
U posljednjem izvještaju EK se ističe da Crna Gora ostaje “umjereno spremna” za borbu protiv organizovanog kriminala i evropskih standarda u oblasti pravosuđa, te da je ostvarila ograničeni napredak.
U izvještaju se, između ostalog, problematizuje profesionalni kapacitet Sudskog i Tužilačkog savjeta, transparentnost, ali i funkcija u unapređenjima, imenovanjima, ocjenjivanju i disciplinskim postupcima.
Ističe se da su ostvareni slabi rezultati u oblasti sprovođenja etičkog kodeksa i disciplinske odgovornosti i sudija i tužilaca.
“Činjenica da su svi ocijenjeni tužioci dobili ocjenu odličan daje povoda za pitanja o objektivnosti i ukupnoj svrsi procesa evaluacije”, piše u izvještaju.
Nema jedinstvene prakse
U izboru VDT-a, ali i TS, u najvećem broju evropskih zemalja ključnu ulogu ima Vlada, odnosno Ministarstvo pravde.
U Hrvatskoj ih bira parlament, ali prostom većinom, dok u Srbiji takođe odlučuje Skupština, ali više od pola poslanika mora biti za ta rješenja.
Ne postoje ni jasni međunarodni standardi o sastavu i načinu izbora tužilačkih savjeta, ali preovladava mišljenje da bi članove pravosudnih (uključujući i tužilačke) savjete trebale da biraju njihove kolege.
Bonus video:
