Poglavlje otvoreno 16. decembra 2014. godine
Poglavlje 33 koje se odnosi na Finansijske i budžetske odredbe tretira pitanje koliko će buduća članica Evropske unije (EU) iz svog budžeta uplaćivati sredstava u zajednički budžet EU, odnosno koliko će dobijati novca iz budžeta Unije.
U konkretnom slučaju, kada se zatvori ovo poglavlje trebalo bi da približno znamo koliko će Crna Gora dobijati novca iz Budžeta EU i koliko će uplaćivati u zajedničku kasu.
Pri tome, precizan iznos tih sredstava biće poznat u zavisnosti od toga kada postanemo punopravni član Unije zbog toga što EU usvaja svoj Višegodišnji finansijski plan (u toku je rasprava o paketu za period 2014 – 2020). Svaka država članica ima pravo na korišćenje sredstava iz budžeta Unije, ali i obavezu da uplaćuje u budžet.
Članice u zajedničku kasu uplaćuju 1, 23 % bruto društvenog proizvoda (BDP).
Budžetska sredstva EU se prikupljaju iz tri osnovne vrste prihoda: tradicionalnih sopstvenih sredstava članice (kao što su prihodi od carina), sopstvenih sredstava po osnovu poreza na dodatu vrijednost članice (PDV) – 1, 4%, kao i sopstvenih sredstava iz uplata država članica na temelju bruto nacionalnog dohotka (BND).
Upravo su uplate sopstvenih sredstava koje se temelje na BND-u najvažniji izvor prihoda EU, te čine gotovo tri četvrtine njenih ukupnih prihoda.
One su u znatnoj mjeri direktno povezane s ekonomskom snagom pojedinih država članica, tako da Njemačka sada uplaćuje najviše novca u zajedničku kasu 27 članica. Prihodovna strana budžeta, kao i raspodjela finansijskog tereta među članicama, definiše se prihvatanjem godišnjih budžeta.
Godišnji budžet se planira unutar Finansijske perspektive – petogodišnjeg finansijskog okvira za budžetske prioritete tokom srednjoročnog razdoblja – koja se primarno bavi rashodnom stranom budžeta, odnosno programima koji se finansiraju iz zajedničkog budžeta Unije.
U trenutku kada očekujemo otvaranje predpristupnih pregovora sa EU, razlika između toga kako Crna Gora prikuplja budžetska sredstva i kako se ona računaju u Uniji je u tome što u našem sistemu imamo tradicionalna sopstvena sredstva i sopstvena sredstava po osnovu PDV, ali ne i ono što se naziva sopstvenim sredstavima na temelju bruto nacionalnog dohotka (BND).
Osim toga, u ovom trenutku nema značajnih razlika između sistema u Crnoj Gori i EU što se tiče osnovnih principa i institucija iz oblasti relevantnih (povezanih) politika koje utiču na adekvatnu primjenu pravila o sopstvenim sredstvima.
Te relevante (povezane) politike koje utiču na primjenu pravila o sopstvenim sredstvima su oporezivanje, statistika, carinska unija i finansijska kontrola i o njima se vode pregovari u poglavljima 16,18, 29, i 32.
Dakle, tok pregovora u Poglavlju 33 u velikom mjeri zavisi od pregovora u ova četiri poglavlja.
Na to ukazuje primjer Hrvatske koja je zatvorila Poglavlje 33. kada su zatvoreni pregovori u poglavljima 16 - Oporezivanje, 18 - Statistika, 29 - Carinska unija i 32 - Finansijska kontrola.
U Crnoj Gori su uspostavljene institucije iz oblasti ovih relevantnih politika koje indirektno utiču na sistem sopstvenih sredstava.
Međutim, pored daljeg jačanja ovih institucija, biće potrebna potpuno funkcionalna koordinaciona struktura koja će obezbjeđivati tačno obračunavanje, predviđanje, naplatu, plaćanje i kontrolu sopstvenih sredstava i izvještavanje EU o primjeni pravila o sopstvenim sredstvima.
Praktično, to znači da će se tokom pregovora o Poglavlju 33 pred najvećim izazovima naći Ministarstvo finansija, pod čijim okriljem se nalaze, prije svega crnogorski Zavod za statistiku (MONSTAT), Uprava carina i Poreska uprava, kao najznačajnije karike ovog sistema.
Osim, toga Ministarstvo finasija je to koje mora da brine o finansijskoj disciplini korisnika budžetkih sredstava i da uspostavi centralizovan sistem upravljanja javnim finansijama.
Od relevantnih politika za Poglavlje 33 Crna Gora će morati da ulaže stalne i značajne napore kako bi se usaglasila sa acquis-em i efikasno ga primijenila.
Kada je riječ o statistici, Evropska komisija, u svim svojim izvještajima o napretku Crne Gore, ukazuje da predstoje značajni izazovi prije nego što postignemo zadovoljavajući nivo usklađivanja sa acquis-em.
Tako će MONSTAT morati što ranije da promijeni metodologiju i, umjesto podataka o bruto domaćem proizvodu (BDP), obračunava bruto nacionalni dohodak (BND).
Takođe, u ovom trenutku crnogorski nacionalni računi nijesu usklađeni na način da obuhvataju sivu ekonomiju.
Dalje će biti neophodno usvajanje revidiranog Zakona o statistici kako bi se stvorio povoljan okvir za razvoj snažnog statističkog sistema u Crnoj Gori.
Nedostatak ljudskih resursa u oblasti statistike, slabosti u oblastima statistike poljoprivrede, biznis statistike i makroekonomske statistike potrebno je rješavati kao hitna pitanja u susret otvaranju pregovora ili će ona biti stavljena na dnevni red Poglavlja 33. Takođe, treba unaprijediti statističku infrastrukturu, tretirajući to pitanje kao hitno, uključujući adekvatne ljudske i finansijske resurse. Što se tiče finansijske kontrole, prije svega, i mimo pregovora i članstvu u EU, zabrinjava činjenica da Crna Gora ima nedostatak školovanih revizora. Tako je uspostavljen regulatorni okvir za uvođenje unutrašnje finansijske kontrole javnog sektora (PIFC), ali je problem u njegovom sprovođenju. Kao što i Evropska komisija navodi u Izvještaju o napretku Crne Gore za 2011, administracija na državnom, ali i lokalnom nivozu, ima teškoća u angažovanju revizorskih službenika i broj do sada imenovanih revizora je previše mali. Kod eksterne revizije postoji napredak, ali i Državna revizorska institucija (DRI) u ovom trenutku ima oko 30 odsto upražnjenih revizorskih mjesta.
U Poglavlju 32, koje je relevantno za Poglavlje budžetske i finsijske odredbe, biće riječi i o tome kako Crna Gora mora da zaštiti finansijske interese EU zbog čega je potrebno uspostaviti saradnju sa Evropskim biroom za borbu protiv prevara (OLAF) i odrediti sve organe u Crnoj Gori koji treba da se uključe u saradnju sa tom institucijim.
U oblasti politike koja se odnosi na carinsku uniju, a koja utiče na sopstvena sredstava, Crna Gora je ostvarila određeni napredak u carinskom zakonodavstvu, koji se ogleda u usklađivanju kombinovane nomenklature sa Kombinovanom nomenklaturom EU i ukidanju svih carinskih administrativnih taksi koje nijesu bile u skladu sa Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju i acquis-em.
No, potrebno je uložiti dodatne napore u oblastima kao što su upravljanje kvotama, odredbama vezanim za bezbjednost i usklađivanje sa carinskim propisima EU, kao i naknadnim kontrolama i sprječavanju i otkrivanju korupcije u carinskom sistemu.
Kada je riječ o politici oporezivanja, kao relevantoj politici koja utiče na sistem sopstvenih prihoda, Crna Gora je već ostvarila napredak.
Međutim, kapacitet Poreske uprave je ograničen, između ostalog zbog nedostatka osoblja za njene IT aktivnosti i to pitanje će morati da se rješava ubrzano.
Trebalo bi, takođe, uložiti dodatne napore kako bi se povećala djelotovornost sistema podataka u oblasti administrativne saradnje i interne kontrole.
Na kraju pregovora Crne Gore o članstvu u EU, biće predstavljen Finansijski paket za pristupanje Crne Gore EU, gdje će biti precizirana dinamika odobravanja sredstva Crnoj Gori, kao i sredstava koja ćemo mi uplaćivati u budžet EU.
Takođe, Crnoj Gori će u prvim godinama članstva biti na raspolaganju i privremena finansijska pomoć Unije za poboljšanje nacionalne budžetske pozicije, te za dalje jačanje administrativnih i institucionalnih kapaciteta za sprovođenje pravne tekovine.
Ulaskom u EU, Crna Gora će se naći u znatno povoljnijoj finansijskoj poziciji u odnosu na vrijeme pregovora i pristupanja, s obzirom na činjenicu da su iznosi pretpristupne pomoći obično nekoliko puta manji od sredstava koji će joj biti na raspolaganju kao punopravnoj članici.
Imajući u vidu da je Crna Gora mala zemlja očekuje se da će biti neto primalac budžetskih sredstava EU, odnosno da će više primati iz budžeta Unije nego što će u njega uplaćivati.
Primjera radi, susjedna Hrvatska koja je zatvorila pregovore sa EU očekuje da će prvih godina članstva za svaki uplaćeni euro u zajednički budžet Unije, iz njega dobiti 2,6 eura.
Postoje ocjene da sa poštenom i sposobnom vlašću i uz resurse koje ima, Crna Gora ne bi trebalo da uđe u EU, već da ima status kao Švajcarska, Norveška, ili Linhenštajn.
Osim brojnih razlika koje Crna Gora ima u odnosu na ove države, kao što je naftno bogastvo Norveške, one s EU imaju mnogobrojne ugovore.
Norveška i Linhenštajn, kao članice Evropskog ekonomskog prostora (EEA) uplaćuju znatna novčana sredstva u budžet EU, dok Švajcarska finansijski učestvuje u kohezijskoj pomoći novim članicama EU-a. Istovremeno, ove države ne mogu koristiti sredstva iz budžeta Unije.
doc. dr Jelena Žugić
Bonus video:
