Osvrt na Mišljenje Venecijanske komisije u vezi Zakona o slobodi vjeroispovijesti
Tokom javne debate koja se ovih dana vodi u vezi Zakona o slobodi vjeroispovjesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica, (Sl.list CG 74/2019) više puta je ponovljena samo djelimično tačna tvrdnja da je Evropska komisija za demokratiju kroz pravo (Venecijanska komisija) Savjeta Evrope dala pozitivnu ocjenu o Nacrtu ovog zakona u Mišljenju 953/2019 od 24.06.2019. (https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2019)010-e). Mišljenje sadrži brojne primjedbe i preporuke, posebno u odnosu na čl. 62 i 63 Nacrta Zakona, a koje nisu poštovane niti implementirane u Zakonu o slobodi vjeroispovjesti ili uvjerenja i pravnom položaju vjerskih zajednica u članovima 62, 63 i 64.
U Mišljenju se navodi: „...Generalno nije problematično da lex specialis propisuje poseban upravni sudski postupak ukoliko materijalna i procesna pravila garantuju isti nivo sudske zaštite koji postoji u građanskom postupku. Građanski sudovi u tom slučaju mogu da ostanu po strani obzirom da postoji jednaka zaštita u takvom upravnom postupku (koji se u Crnoj Gori okončava pred Vrhovnim sudom sa mogućnošću ustavne žalbe). Ovakva jednakost mora da obuhvata i materijalna pravila i procesnu zaštitu i garancije. U ovom slučaju izmještanje ovih predmeta pred specijalizovani sud bi moglo da poveća efikasnost i konzistentnost odlučivanja.“ (Mišljenje, Dio G Imovina vjerskih zajednica, stav 66, na kraju).
Iz čl. 63 st. 2 Zakona jasno je da je potpuno izostala odredba koja bi garantovala obavezu upravnih organa da primjenjuju važeće materijalno pravo kojim se uređuje sticanje i zaštita prava vlasništva. Organi uprave i Upravni sud neće, niti su ikada do sada, primjenjivali Zakon o svojinsko-pravnim odnosima (Sl.list CG 19/09) u pogledu raspravljanja o osnovima za sticanje prava vlasništva kao što su održaj, građenje, građenje na tuđem zemljištu i sl. Propuštanjem da se propiše obaveza primjene Zakona o svojinsko pravnim odnosima nije ispunjen cilj koji je Venecijanska komisija imala u vidu, a to je da se vjerskim zajednicama obezbijedi pravna zaštita po kvalitetu jednaka onoj koja se postiže pred redovnim sudovima.
Mišljenje Venecijanske komisije dalje glasi: “U principu, opšte odredbe postupka kako su gore opisane ne izazivaju posebnu kritiku. Međutim, Venecijanska komisija nema mogućnost da ispita svaki dio zakonodavstva koji će se primjenjivati na svojinska prava prilikom implementacije odredaba Nacrta. Preciznije, Venecijanska komisija nije bila u mogućnosti da ispita gorepomenuti zakon (Zakon o državnom premjeru, ZOSPO i sl., prim. a.) i praksu zasnovanu na pretpostavci vlasništva na osnovu upisa kao i domete sticanja nekretnine kroz državinu (održaj, prim.a). Evidentno je da upravni i sudski postupci kroz koje će se utvrđivati svojinska prava uključujući i primjenu svih drugih pravnih pravila moraju da budu u skladu sa čl. 1 Protokola 1 Konvencije i čl. 6 i 13 Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, a prema interpretaciji datoj od strane Evropskog suda za ljudska prava u njegovoj dosadašnjoj praksi.“ (Mišljenje Dio G Imovina vjerskih zajednica, stav 67). I dalje: „Takođe, sledeća opažanja i preporuke treba da budu istaknute: prvo, iako je Delegaciji objašnjeno da bilo koji dokazi uključujući pisane dokaze kao i svjedočenja mogu da budu priloženi od strane vjerske zajednice u cilju dokazivanja valjanog pravnog osnova upisa, tekst Nacrta ne pominje koji će se standardi dokazivanja primjenjivati u tim postupcima. Na primjer, članovi Nacrta ne pominju da li dugotrajna savjesna državina sama po sebi predstavlja dokaz, (sa fusnotom 25 koja se poziva na slučaj „Sveti manastiri protiv Grčke“ 09.12.1994. predstavka br. 13092/87; 13984/88, u vezi dokazivanja sticanja svojine održajem, prim.a) kao ni da li upis u katastar, sam po sebi, predstavlja početak dokaza. Nacrt bi, prema tome, trebalo da propiše ključne standarde dokazivanja koji će se primjenjivati u upravnim i sudskim postupcima radi dokazivanja prava svojine. Vlasti su objasnile da će već postojeća pravila dokazivanja u zakonima koji uređuju upravni i građanski postupak biti korišćena prilikom primjene zakona. I u ovom slučaju jasno pozivanje na relevantne odredbe ovih zakona bi trebalo da bude propisano u Nacrtu.“ (Mišljenje, Dio G Imovina vjerskih zajednica, stav 68).
Šture i neprecizne odredbe članova 62 i 63 Zakona i njihova buduća primjena pred organima uprave ne mogu da obezbjede standarde koje zahtjeva Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u članu 1 Protokola 1 Konvencije (pravo na mirno uživanje imovine), članu 6 st.1 Konvencije (pravo na pravično suđenje) i članu 13 (pravo na djelotvorni pravni lijek) i standarde prateće sudske prakse Evropskog suda za ljudska prava, najprije zbog izostanka odredaba o obavezi primjene Zakona o svojinsko-pravnim odnosima i pravila o teretu dokazivanja, zatim nedostatka kriterijuma o tome koji će dokaz o vlasništvu država morati da priloži uz zahtjev za promjenu upisa prava vlasništva.
Već sada su, prije početka primjene Zakona, lako zamislivi samo neki od brojnih problema sa kojima će se upravni organ i Upravni sud suočiti prilikom odlučivanja: da li su odredbe Ustava Knjaževine Crne Gore iz 1905. same po sebi dovoljan dokaz imovinskih prava Države ili su potrebni dodatni dokazi kao što su uknjižba ili tapija na ime države za ove nekretnine? Dalje, s obzirom na to da se teritorija Knjaževine (kasnije Kraljevine) razlikovala od teritorije današnje Crne Gore, te Ustav iz 1905. uopšte nije primjenjiv na oblasti koje nisu potpadale pod njen suverenitet, da li će država prilikom podnošenja ovog zahtjeva prilagati i geografske ili geodetske karte iz 1905. godine? Koji će se pravni režim primjenjivati na primorje koje je bilo pod Austrougarskom carevinom?
Venecijanska komisja dalje navodi: “…Dalje, Komisija je obavještena da u skladu sa crnogorskim zakonom žalba vjerske zajednice pred upravnim organom i kasnije pred sudovima ima suspenzivno dejstvo na mogućnost promjene upisa vlasništva u katastru. Zaista, upis prava vlasništva objekta na državu bi trebalo da bude izvršen tek nakon pravnosnažne odluke. Formulacija nacrta čl. 63 st. 2 bi trebalo da bude izmijenjena na način da javni organ zadužen za poslove katastra u roku od 60 dana treba da upiše ne „ prava propisana u st. 1“ nego „ zahtjev države za upis prava svojine“. (Mišljenje, Dio G Imovina vjerskih zajednica, stav 69 na kraju).
Po Zakonu o državnom premjeru i katastru, upis u katastar nepokretnosti vrši nakon konačne odluke upravnog organa (dakle kada žalba protiv odluke prvostepenog organa - područne jedinice uprave za nekretnine više nije moguća ili je odbijena od strane Ministarstva finansija kao drugostepenog organa). Dakle, suprotno obavještenju koje je od vlasti dobila Venecijanska komisija, tužba Upravnom sudu nema suspenzivno dejsto, niti je to dejstvo propisano ovim Zakonom.
U Mišljenju VK dalje se navodi: “Vlasti su objasnile da prenos svojine na vjerskim objektima i zemljištu u principu neće uticati na upotrebu tih nekretnina od strane vjerskih zajednica. Ovo je po viđenju Komisije značajna garancija da će vjerske zajednice moći da obavljaju svoje vjerske aktivnosti u skladu sa njihovim pravom na slobodu vjeroispovijesti. Međutim, ova garancija ne proističe iz Nacrta zakona. Teoretski dakle, kada javni organ zadužen za katastar upiše državu kao vlasnika predmetne imovine u skladu sa čl. 63 Nacrta, država u izvršnom postupku može da podnese zahtjev za evikciju (iseljenje i predaju, prim. a.). Venecijanska komisija radi toga predlaže da Nacrt zakona izričito propiše da sama činjenica da je država upisana kao vlasnik nekih vjerskih objekata neće automatski uticati na već postojeća prava korišćenja tih objekata. Međutim, ovo ne bi trebalo da utiče na pravo države da propiše stroga pravila korišćenja ovih objekata u cilju očuvanja i zaštite kulturnog naslijeđa zemlje uključujući mogućnost da bilo kakva izmjena nepokretnosti bude uslovljena dozvolom vlasti.“ (Mišljenje, Dio G, Imovina vjerskih zajednica, stav 70). U usvojenom Zakonu o slobodi vjeroispovjesti, baš suprotno Mišljenju Komisije, u članu 64 stoji: „Po pravosnažnosti odluke kojom se vrši upis prava državne svojine u katastar nepokretnosti u skladu sa članom 62 st. 1 i 2 ovog zakona, vjerska zajednica nastavlja sa korišćenjem objekata i zemljišta koji su predmet upisa do odluke državnog organa nadležnog za odlučivanje o državini, korišćenju i raspolaganju ovim objektima i zemljištem.“
U konačnom, ovaj tekst predstavlja samo djelimičan i kratak osvrt na probleme koje je Venecijanska komisija istakla u svom Mišljenju, a u odnosu na koje su se domaće vlasti potpuno oglušile. Mišljenje i preporuke Venecijanske komisije i njihov tretman od strane domaćih vlasti biće sigurno ispitivani u postupcima pred Evropskim sudom za ljudska prava kada i ako do njih dođe.
Bonus video:
