”Onaj koji vam je učinio mnogo zla, to vam nikada neće oprostiti”. (T. Fuler)
Ko se koristi svojim pravom, nikoga ne oštećuje” - Qui suo iure utilitur, neminem laedit (F. von Paulus). Citrana sentenca kao da je odavno postala anahrona. Ipak, ona krije prećutno dva bona fide srasla sastojka: 1) postulat urednog korišćenja sopstvenog prava, onako kako je razumno, moralno, normalno; 2) granice vršenja prava - što vredi i za naoko vanpravne oblike bivstvovanja (od zalivanja sopstvenog vrta, kopanja kanala, bacanja otpada, načina plivanja na bazenu, preko kuvanja, jačine slušanja muzike, roštiljanja, šetnje psa - pa do “odjeka” vođenja ljubavi, i td.) - spram drugih lica koji takođe poseduju istovrsna ili slična pravna ovlašćenja i mogućnosti, htenja, želje, motive, ciljeve.
Hipotetičke kaskade kod svake zloupotrebe su trojne. Prvo: imaš nešto, položaj, mogućnost, nadležnost, prerogativu, pravo. Drugo - koristiš je/ga. Treće: tim svojim držanjem - aktivnim ili pasivnim - u izvesnoj deonici, počev od određene “tačke” činiš nešto pravno ili/i moralno nedozvoljeno, nanosiš nekome štetu (ma u kom vidu) - pojedincu, kolektivitetu, zajednici, užoj ili široj, privatnom, grupnom, državnom, nacionalnom ili javnom interesu. Ključno je polje prostiranja mogućnosti, ovlašćenja. Zloupotrebom ne samo rušiš date okvire i nipodaštavaš sâm smisao određene mere, nego se - idući ka konkretno neprimerenom ishodu - ne obazireš na bilo koga! A niti je život bezobalan, niti je pravo bez međa. Zloupotrebiti život je živeti ga na račun drugoga, namerno, planski. Iskorišćavati nekoga za sebe, za svoju korist a na njegovu štetu. Beskrupulozno. U najširem smislu, zloupotreba je skopčana sa egoizmom, sa samoživošću. A zloupotrebiti sopstveni život: ponašati se nečasno i nekulturno, raditi nepošteno - ili pak ne činiti ništa plodotvorno, mahom “dembelisati”, uludo proćerdati raspoloživo vreme. Stremiti bilo vegetiranju u praznini, pukom statičnom konformizmu, ili čak porocima i bestiijalnim nepočinstvima. A o nekom stvaralaštvu, obrazovanju i usavršavanju, o prilježnom sticanju duhovnih i materijalnih bogatstava za sebe i svoju porodicu (i za širu zajednicu), kao i raznolikim dobročinstvima u jednom takvom nedoličnom životu - da i ne zborim.
Zloupotrebiti se može bezmalo sve: ideja, pojam, reč, obećanje, dogovor, vlastito subjektivno pravo, sloboda, svekolika vlast, popularnost neke javne ličnosti, lepota, politički (i drugi) izbori, svaka javna govornioca, tribina, mediji, državna ili/i partijska pozicija, službeno, tuđe i sopstveno vozilo, nezabranjeni javni skup, takozvano slobodno sudijsko uverenje (ne samo u sportu!), snaga, sila, moć, bogatstvo, brzina, poverenje, nečija nevolja, podređen status, jedna tema, drugarstvo, prijateljstvo, deca, brak, ljubav, vera, čovek, životinja, zemljište, obala, more, reka, predmet (oružje, pasoš...). Nama “darovani” individualni vek, naše postojanje povezano je sa ostalim jedinkama, članovima društvene celine, jednakopravnim nama. Notorno je da ne trajemo sami, več s drugima, sa svekolikim okruženjem.
Posledica javnopravne nesvrsishodnosti - izigravanja priznatih nadležnosti - je u prvom redu protivpravno ogrešenje o javni interes. Protivciljno javnopravno delovanje spada u nezakonitost. Predstavlja pandan onome što je zloupotreba subjektivnih prava u privatno-pravnoj sferi. Tri su vrste nedopuštenih, pravno nepredviđenih ciljeva koji uzrokuju zlopotrebu prava na javnopravnom terenu: 1) drugi javni ciljevi (primerice, kada je organ umesto očuvanja javnog reda i mira imao na umu svrhu racionalnog uređenja prostora, ili uštede u državnoj blagajni - ili je fiskalnom interesu dao prednost spram brige o bezbednosti javnog saobraćaja); 2) nejavni, privatni: lični (političko-partijski, imovinski i neimovinski), grupni, interesi trećih lica da ne pretrpe štetu, da ne budu šikanirani i drugo; 3) nedopušten izbor procesnih pravila - izvrdavanje pravne procedure (tako, umesto postupka eksproprijacije primena procesa rekvizicije, ili namesto upravnog izvršenja akta posezanje za sudskim pravnim putem).
Suština narečene zloupotrebe je da je jedna legalana i legitimna prerogativa prerasla, tokom vršenja, u nepravo, izvitoperila se u pogledu bespogovornog cilja koji nije poštovan - ili procedure koja je u celini ili delom “promašena”: zbilo se dinamičko pretvaranje pravno dopuštenog (čak /i/ naređenog!) u pravno zabranjeno, in fine. Mana u svrsi jednog službenog čina - pre svega onog državno-poglavarskog, parlamentarnog, vladinog, upravnog, javno-tužilačkog ili sudskog, odnosno ustavnosudskog akta - je javnopravna nesvrsishodnost. Ta i takva zloupotreba je grubo izneveravanje profesionalnosti i etičnosti. Pa i solidarnosti, ljudskosti. Pritom, bitno je razgraničenje te službene nesvrsishodnosti od zloupotrebe subjektivnih prava u privatnoj sferi, kao i od procesnih ovlašćenja stranke u upravnom i svakom drugom pravnom postupku.
Važeće upravno pravo Crne gore izričito zabranjuje zloupotrebu vlasti okviru načela zakonitosti. Prema tom propisu, “kada je javnopravni organ zakonom ovlašćen da u upravnoj stvari odlučuje po slobodnoj ocjeni, upravni akt mora biti donijet u granicama datog ovlašćenja, u skladu sa ciljem zbog koga je ovlašćenje dato...” (član 5. stav 4). Prema Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda zabranjena je svaka i svačija zloupotreba prava i sloboda, njihovo ukidanje ili ograničavanje “u većoj meri od one predviđene Konvencijom” (član 17). S tim u vezi, “ograničenja sloboda i prava iz Konvencije neće se primenjivati ni u koje druge svrhe osim onih zbog kojih su propisana” (član 18). A Ustav Crne Gore, u odredbama o ograničenju ljudskih i manjinskih prava (član 24) na dva mesta naređuje da se mora voditi računa o svrsi “zbog koje je ograničenje dozvoljeno”. Opet, nešto sasvim drugo je geslo zabrane zloupotrebe prava predviđeno Zakonom o upravnom postupku Crne Gore (član 15): dužnost javnopravnog organa, voditelja postupka da osujeti svako potencijalno strankino manipulisanje njenim normativno dodeljenim procesnim ovlašćenjima.
S druge strane, i načelo zabrane zlupotrebe prava u obligacionim odnosima znači uvažavanje utvrđenog normativnog cilja njihovog korišćenja. I dok je posledica javnopravne nesvrsishodnosti neregularno “osakaćen” javni interes, zloupotreba subjektivnih prava je nelegalno škođenje drugim licima.
Nije uvek raspoznatljivo odvajanje cilja i motiva nečijeg službenog ili privatnog ponašanja. Zakonski cilj je po prirodi objektivan, ono što se opštom normom zahteva da bude oživotvoreno, čemu sledi pojedinačni akt u primeni te regule. Nasuprot, motivi su u osnovi subjektivni: ili na istoj liniji sa postavljenim ciljem, ili su usmereni u nekom drugom smeru koji vodi nezakonitom saldu, nedopuštenoj svrsi. Razlika cilja - šta se hoće kao krajnji rezultat, i motiva - pobude, pokretača, zašto se baš tô hoće, principijelno je neporeciva. Oba su katkad jasno uočljiva, katkad nisu: neretko su opredeljujući kod takozvanih diskrecionih/delimično slobodnih pravnih akta - a redovno manje značajni kod onh pravno vezanih. Dok pravna nesvrsishodnost zahvata i pravno vezane i akte donete po diskrecionoj oceni. Gde je ta i takva vezanost slabija, cilj i motiv više dolaze do izražaja.
Evo ilustracije kada se motiv i cilj razdvajaju, “nastupajući” sukcesivno, skladno a protivpravno: nečiji zabranjeni cilj je da se jedan državni službenik bespravno odstrani s posla (to se htelo!), motiv je da se drugi primi na njegovo mesto (u tome je pobuda za ono što se hoće aktom!), tj. da bi zauzeo njegovu poziciju, uz ponovno “otvaranje” istog radnog mesta (sic!). Akt o prethodnom “veštačkom” ukidanju tog radnog mesta - kao sredstvo za postizanje odnosnog cilja iz naznačenog nemoralnog motiva - sadržinski je nezakonit.
Suštinski, izigravanje javnopravnopravnih ingerencija je povreda javnog poretka, u značenju najvažnijih društvenih vrednosti: 1) standardnog odvijanja egzistencijalnih društvenih tokova - sigurnosti ljudi i imovine, očuvanja državnih granica, javnog reda i mira, redovnog snabdevanja, kulture, zdravstva, obrazovanja, saobraćaja, zaštite okoline od zagađenja, kao i zadovoljavanja drugih krucijalnih javnih potreba; 2) ljudskih sloboda i prava; 3) javnih institucija i procesnih mehanizama. Službenom zloupotrebom se zadire u taj, pravno pokrivenom prinudom opravdano zaštićeni javni domen, u ravan osnovnih indivudalnih pravnih svetinja i s njima povezanih javnih službi. Dakako, cilj nikada nije stvar diskrecione ocene, već tačno određeni obavezni javni zadatak.
A relacija javnopravnog izvrtanja vlasti i loše diskrecione ocene iskazuje se kroz vezu nesvrsishodnosti i necelishodnosti. Naime, nesvrsishodnost je vid nezakonitosti u pravnom susedstvu sa diskrecionom ocenom (tamo gde je ona zakonski predviđena). Zaključak: juristička nesvrishodnost je protivpravno gaženje cilja norme, a necelishodnost pogrešno slobodno odmeravanje kod poverenog diskrecionog javnopravnog delovanja.
”Svet ne ugrožavaju ljudi koji su zli, nego ljudi koji to dozvoljavaju”. (A. Anštajn)
Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu i višegodišnji gostujući profesor na FDES-u u Podgorici
Bonus video:
