Kako su građani i građanke izabrali, Crna Gore je 2. aprila dobila novog predsjednika. Valjalo bi se podsjetiti koja je njegova uloga u parlamentarnom sistemu vladavine. Ovaj tekst je inspirisan prije svega ne tako suptilnim pozivima iz partija da novi predsjednik treba da ukaz koji već proizvodi pravna dejstva stavi van snage kao i činjenicom da je odlazeći predsjednik uspio da za kratko vrijeme kohabitacije sa političkim oponentima ceremonijalnu ulogu koju Ustav uređuje preoblikuje u kvazi-izvršnu. U prvom dijelu upozoravam na posljedice ideje da se ukazom ukaz stavi van snage a u drugom dodatno objašnjavam ograničenu ulogu predsjednika.
Tekst treba da nam služi kao podsjetnik, da nečija uloga u političkom sistemu koja je već određena ustavno-pravnim okvirom, i pravnom tradicijom republike, ne može da bude spojena sa njegovom ili njenom ličnošću.
Tri su osnovna metoda ustavnog uporednog prava. Normativni (univerzalizam) koji nastoji da prouči širi spektar ustava pa pristupa ustavnim pitanjima tako da identifikovali najbolje prakse koje se mogu usvojiti. Funkcionalizam se bavi sličnostima i naglašava ih (ali ne i razlike) među ustavnim rješenjima pri čemu se ne osvrće na kontekst u kojem su ta rješenja napravljena. I na kraju, kontekstualni pristup (kontekstualizam) je metoda koji zahtjeva da se ustavne odredbe tumače kao cjelina, gdje fokus nije samo na pojedinačnoj odredbi koju treba tumačiti (kao npr. u slučaju Ukaza odlazećeg Predsjednika) već se kontekst široko tumači i kao takav je centralni element za shvatanje pravnih pojava. Na ovaj način konstitucionalizam se vidi kao duboko usađen u institucionalni, doktrinarni, društveni i kulturni kontekst svake nacije. (Tašnet 2004) Kontekstualni pristup je zapravo kritika funkcionalnog i normativnog pristupa, jer su previše apstraktni i zaboravljaju širi društveni kontekst ili pitanja vezana za moć i upravljanje. Kako autori navode, pravne norme se mogu razumijeti samo kroz poznavanje njihovih izvora kao i njihove političke, društvene i ekonomske svrhe, milje u kojem djeluju. (Glendon, Gordon i Osakve 1994) U ovom okviru i pišem ovaj tekst.
Krenimo od principa demokratije iz člana 1 Ustava zajedno sa principom podjele vlasti iz člana 11, pa zaključujemo da ustav pretpostavlja kontinuirano sprovođenje ovlašćenja državnih organa. Odnosno, svaka grana vlasti kontinuirano postoji da bi služile građanima i jedna drugu kontrolisala. Akt kojim predsjednik raspušta skupštinu u slučajevima utvrđenim Ustavom i podrazumijeva skraćenje mandata skupštine i pokretanje postupka za vanredne izbore. Pošto na osnovu Ustava, mandat traje četiri godine, njeno raspuštanje je ustavni preduslov za raspisivanje vanrednih izbora. Akt kojim to predsjednik čini samo povrđuje da su se stekli uslovi za organizaciju izbora – deklaratorni akt. Samo Ustavni sud ima u svojoj nadležnosti mogućnost ocjene ustavnosti i zakonitosti. Već sam ranije javno kazao da je ukaz pojedinačni pravni akt i ima naravno neposredno pravno dejstvo, vertikalno. Pojedinačni akt treba posmatrati kroz normativnu kontrolu sa procesnog aspekta. Dakle, da li su se stekli ustavni i zakonski uslovi da se akt donese, i sud ne treba ničim drugo da se bavi. Sama činjenica da ustavni sistem ne prepoznaje pravni lijek protiv ukaza, daje Sudu pravo da iskoristi svoj položaj kao zaštitnika i tumača ustava, da legitimno pristupi ocjeni pojedinačnog pravnog akta koji tvori opšte pravne posledice. To što je Sud u „pat poziciji“ ne daje za pravo ostalim organima vlasti da prosuđuju niti da preduzimaju bilo kakve radnje koje bi dodatno destabilizovale ustavni i politički sistem. O načinu odlaganja izbora jednostranom voljom predsjednika već se oglasila i Venecijanska komisija u slučaju Albanije sa mišljenjem iz 2018. godine. Svim zagovornicima ideje da novi predsjednik treba da započne mandat kršenjem Ustava, predlažem da ovo mišljenje pročitaju i razumiju.
Dakle, oni koji traže od izabranog predsjednika da ukine ukaz preuzimaju na sebe ulogu koja im ne pripada, uspostavljaju neviđeni presedan suprotan pravnom poretku, pravnim načelima zakonitosti i na kraju narušavaju pravni sistem. Pozicija predsjednika mora da bude izvan okvira političkog kao inokosnog organa koji brani jedinstvo pravnog sistema uprkos političkim razlikama i ideologijama.
Da krenemo od same riječi inokosan. Etimološki riječ je izvedena iz latinskog unicus odnosno jedini a kasnije u crkvenoslovenskom инокостьнъ što znači samoća. U zemljama u kojima je politički i pravni sistem uspostavljen na temeljima parlamentarne demokratije, dakle vladavina izabranog parlamenta koji bira vladu, inokosna institucija predsjednika je izuzeta iz tradicionalne podjele vlasti utvrđene članom 1 (princip demokratije) i članom 11 (podjela vlasti) Ustava Crne Gore. Tripartitivni sistem podjele vlasti (zakonodavna, izvršna i sudska) počiva na ravnoteži i međusobnoj kontroli. Niti jedna od vlasti nema veću, niti manju ulogu u političkom sistemu. Crnu Goru predstavlja predsjednik. Vlast je ograničena Ustavom i zakonom. Dakle, predsjednici nemaju izvršna ovlašćenja kakva imaju u predsjedničkim ili mješovitim sistemima vladavine. U nekim parlamentarnim sistemima u kojima predsjednika bira parlament (npr. Indija i Mađarska) a u u nekima koledž elektora (npr. Njemačka). U većini parlamentarnih sistemima biraju na direktnim izborima. Njihova uloga zasnovana na demokratskoj funkciji koja nije izvršna tzv. neizvršni predsjednici. Zašto je to tako?
Funkcija šefa države je evoluirala iz ograničenja vlasti koju su monarsi imali prije 17., 18. i 19. vijeka. Šef države je savremeno oličenje monarha i on bi trebalo da ima opšte interese građana u svojoj nadležnosti u odnosu na kabinet kojim dominira partija i skupštinu koji su u najboljem slučaju instrumenti za sprovođenje partijskih programa. Nakon revolucija i ukidanja monarhija, ideja parlamentarnih republika je bila da moć kreiranja politike pripada vladi i premijeru koji odgovaraju parlamentu, a da predsjednik obavlja ceremonijalne funkcije kakve bi imao monarh u parlamentarnim monarhijama. Principom podjele vlasti, monarh odnosno predsjednik je izmješten iz izvršno-legislativne uloge. Ustavi iz 20. vijeka, a posebno oni nakon Drugog svjetskog rata su zasnovani na parlamentarnim principima uz ograničena diskreciona ovlašćenja predsjednika (u parlamentarnim monarhijama, monarh ima tzv. rezervna ovlašćenja). Ta diskreciona ovlašćenja se isključivo odnose na pravo veta i ulogu u imenovanju mandatara i raspuštanja skupštine. Predsjedničke dužnosti su da predstavlja zemlju, predstavlja autoritet građanskih vrijednosti koje moraju biti iznad nacionalnih, etničkih, kulturnih i političkih identiteta – istovremeno uvažavajući različitosti. Sama funkcija mora biti oličenje tih različitosti. Predsjednicima se takođe priznaje tzv. arbitarska dužnost – odnosno ograničene funkcije ustavnog arbitra kada imaju diskreciona ovlašćenja da nominuju premijera, postavljaju nepolitička imenovanja, ulaganje veta na zakon i na kraju u skladu sa ustavnim procedurama da raspusti parlament. Baš kao i monarsi u parlamentarnim monarhijama, predsjednici ne bi smjeli da učestvuju u političkim odlukama, već isključivo da slušaju savjet kabineta i parlamenta i shodno tome postupaju. Zato ustavi prepoznaju tzv. konsultacije sa predstavnicima partija u parlamentu.
Koncept ustavne arbitraže razlikuje se od ustavnog prosuđivanja, jer to mogu učiniti samo sudske institucije. Ustavna arbitraža je isključivo demokratski mehanizam balansiranja političkih sporova. Dakle, institucija predsjednika doprinosi kao ravnoteža između tri grane vlasti i građana. U uporednom ustavnom pravu nalazimo da predsjednik Italije može da ima aktivnu ulogu u izgradnji stabilnih koalicija (npr. Italija) ili može da bude isključen iz toga (npr. Njemačka). Kada govorimo o mogućnosti veta, ovo diskreciono ovlašćenje u nekim zemljama podrazumijeva mogućnost da predsjednik uputi zakon Ustavnom (ili Vrhovnom sudu zavisno od uređenja) na hitno odlučivanje (npr. Irska i Portugal) ili da suspenduje proglašenje zakona za dva mjeseca kada se prikupljaju potpisi za organizovanje državnog referenduma (npr. Letonija).
Čitalac se onda može zapitati čemu uopšte pravo na veto ako kao što je to slučaj u Crnoj Gori, predsjednik mora da potpiše zakon koji je drugi put izglasan? Uloga predsjednika je davanju i jačanju legitimiteta pravnog sistema, poretka i zakonitosti. Potpisivanje i proglašenje zakona, odnosno promulgacija, potiče od davnina. Sveti Toma Akvinski u svom djelu Summa Theologiae kaže „Unde promulgatio necessaria est ad hoc quod lex habeat suam virtutem“ (Stoga je proglašenje neophodno da bi zakon imao svoju moć (Q90Art4)). Dakle, i danas potpisom zakona predsjednici nastavljaju ceremonijalnu dužnost svojih prethodnika i vladara iz prošlosti, koji svojom ličnošću stoje iza institucionalnog autoriteta zakonodavca da vrši legislativnu dužnost. Slično tome, postavljanje i opozivanje ambasadora nije ništa drugo do postupanje u skladu sa vanjskom politikom koju vodi vlada, pa je i ova uloga ceremonijalna i takođe se veže za naslijeđe pravila kojima monarh ostaje izvan političkog djelovanja.
Ideja o postojanju neizvršnog predsjednika čija je uloga oblikovana po modelu monarha koji je iznad političkog, jeste da predstavlja ustavni poredak, kontinuiranost autoriteta države, identitet države i njenih građana, a nikako pozicije ili opozicije ili kakve političke ideologije. Zato postoji tendencija u uporednom ustavnom pravu da predsjednik ne bi trebao biti partijski funkcioner ili je dužan da podnese ostavku na partijsku funkciiju (npr. Hrvatska). Proizilazi, da dok je premijer izabran političkom voljom parlamenta, predsjednik je izuzet iz političkog, jer razdvajanjem funkcija neizvršnog predsjednika i šefa vlade, pomaže se izgradnja stalne institucije predsjednika koja bi morala da bude politički neutralna dok je vlada kao izvršni organ partijsko-politička. Predsjednik, ombudsman i ustavni sud u državnom aparatu moraju biti garant neutralnosti i da budu lice državnog autoriteta koji predstavlja ustavni poredak zasnovan na jednakosti, nediskriminaciji i vladavini prava.
Institucija predsjednika mora da bude iznad politike, i da predstavlja sve građane jednako. Izgrađena je na ideji kontinuiteta državne vlasti i ustavnog sistema koji mora biti sačuvan od promjenljivosti političkih ciljeva i programa. Stoga u državi različitosti i raznolikosti kakva je naša, koja baštini različite vjere, jezike, nacije, različite geografske, političke i kulturne identitete, institucija predsjednika treba da bude ujedinjujuća. Zato, svim budućim nosiocima ove funkcije treba poručiti, da je to prije svega privilegija koju treba obavljati časno, ne zaboravljajući šta ova funkcija znači.
Autor je doktorand na Centralnoevropskom univerzitetu i istraživač na Univerzitetu NOVA u Lisabonu
Bonus video:
