Namjera ovog teksta je da se sublimiraju prioriteti uvijek jednako aktuelne i neophodne dalje pravosudne reforme. Proces reforme pravosuđa započet je prije više od 20 godina, ali i pored do sada urađenog, Crna Gora je i danas daleko od onoga što je od početka bio definisani cilj, a to je nezavisno i profesionalno pravosuđe.
Evidentna dugogodišnja stagnacija pokušavala se prevazići kratkoročnim i prelaznim rješenjima, pa se pokazalo da se proces može dovesti do kraja samo odlučnim i fokusiranim reformskim zahvatom. Upravo je to razlog zašto je ovaj tekst usmjeren na ključne tačke ove reforme.
I - Izbor preostalih članova Sudskog savjeta, vrhovnog državnog tužioca i jednog sudije Ustavnog suda
Ovo pitanje već neukusno dugo vremena stoji na listi prioriteta. Vođenje i njegovanje dijaloga spada u temeljne vrijednosti demokratskog društva, pa parlamentarna većina i opozicija moraju pokazati da to razumiju ali i umiju. Članovima Sudskog savjeta iz reda uglednih pravnika mandat je istekao 2018. godine, tek pet godina kasnije, ove godine, izabran je samo jedan novi član. Ostali članovi Sudskog savjeta proveli su čitav jedan dodatni mandatni period u vd kapacitetu i započeli treći. Obavljanje funkcije vrhovnog državnog tužioca u kapacitetu vršioca dužnosti uskoro će ući u petu godinu trajanja.
Ukoliko Skupština do februara naredne godine ne izabere vdt-a Tužilački savjet biraće petog vršioca dužnosti na toj poziciji. Najznačajnije primjedbe na rad aktuelnog saziva Tužilačkog savjeta vezane su upravo za improvizaciju izazvanu činjenicom da Skupština nije izabrala vdt-a u punom mandatu. Izborom troje sudija rad Ustavnog suda je odblokiran ali se detaljno može obrazložiti da je krajnji ishod tog procesa rezultat partijske pogodbe. Jedno preostalo upražnjeno mjesto u Ustavnom sudu mora biti popunjeno konsenzusom najmanje 49 poslanika o nespornom integritetu i profesionalnoj kompetentnosti izabranog kandidata.
II – Puno sprovođenje preporuka Venecijanske komisije
Kroz izmjene Zakona o Državnom tužilaštvu moraju se sprovesti sve ranije date preporuke sadržane u mišljenjima Venecijanske komisije koje se, u prvom redu, odnose na način izbora članova Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika.
Venecijanska komisija je u nekoliko navrata (2014, 2015. i 2021. godine) u svojim mišljenjima ukazivala na potrebu da se propišu dodatni mehanizmi koji bi zaštitili proces izbora članova Tužilačkog savjeta iz reda uglednih pravnika od prekomjernog političkog uticaja. Predložene alternative postojećem modelu podrazumijevaju da izbor ne zavisi isključivo od volje parlamentarne većine već da treba da uključuje širu podršku ili parlamentarne opozicije ili stručnih i naučnih tijela.
III - Odgovornost i evaluacija sudija i tužilaca
Postojeći sistem disciplinske odgovornosti državnih tužilaca ne daje adekvatne rezultate jer brojni oblici nezakonitog postupanja ne povlače disciplinsku odgovornost. Nezadovoljavajući kvalitet rada takođe ne povlači adekvatnu odgovornost. U proceduri izmjena Zakona o Državnom tužilaštvu ovo pitanje mora biti uređeno primjenom najboljih uporednih rješenja iz pravnih sistema država članica Evropske unije. Isto se odnosi i na etičku odgovornost sudija i tužilaca, kao i na sistem ocjenjivanja.
Postojeći sistem ocjenjivanja državnih tužilaca vodi tome da su gotovo svi državni tužioci nerealno ocijenjeni odličnom ocjenom što podriva samu svrhu ocjenjivanja i destimulišuće utiče na nosioce pravosudnih funkcija koji zaista zaslužuju odličnu ocjenu. Tužilački savjet izmijenio je pravila ocjenjivanja, ali zbog činjenice da su kriterijumi pretežno zakonski regulisani izmjena pravila nije dala rezultate. Sudije ističu argumentovane primjedbe na način ocjenjivanja i ističu da rezultati ocjenjivanja ne daju nužno realnu sliku kvaliteta rada. Izmjene propisa u ovom pravcu nikako ne smiju ugroziti dosadašnja postignuća u postupku pregovora sa EU.
Sa tog aspekta naročito je rizična ideja sprovođenja vettinga (u kontekstu ispitivanja integriteta nosilaca pravosudnih funkcija i njihovog potencijalnog isključenja iz pravodusnog sistema). Ovo zbog velike opasnosti od politizacije tog procesa i brojnih ozbiljnih potencijalnih proceduralnih i materijalnopravnih pitanja i poteškoća. Neuspjeli pokušaj unapređenja mehanizama oduzimanja imovinske koristi stečene kriminalnom djelatnošću pokazao je da se naše institucije nijesu uspjele adekvatno izboriti ni sa neuporedivo manje zahtjevnim pravnim izazovima. Nameće se da je značajno bolji metod otklanjanja uočenih anomalija jačanje sistema disciplinske i etičke odgovornosti, te sistema evaluacije rada nosilaca pravosudnih funkcija.
IV – Sistem izbora nosilaca pravosudnih funkcija
Aktuelni sistem izbora nosilaca pravosudnih funkcija čini da osobe koje budu izabrane za kandidate za tužioce i sudije ne znaju u kojem će gradu, nakon što završe obuku u trajanju od 18 mjeseci, vršiti funkciju. Ovo osim što pojedine, potencijalno dobre kandidate, odvraća od ambicije za vršenjem pravosudne funkcije, uslovljava i česta kasnija premještanja po internim oglasima što vodi diskontinuitetu u rješavanju predmeta.
Dobar pravnički kadar ako se odluči da, na primjer, radi u bankarskom sektoru zna u kojem će gradu raditi, ali ako se odluči za pravosudnu funkciju to će saznati tek za godinu i po dana od ulaska u proces i svakome ko pravi profesionalne i privatne planove to može biti vrlo važan faktor kad odlučuje da li da uopšte ide u pravcu obavljanja pravosudne funkcije. Samu obuku pojedini kandidati ocjenjuju kao predugu i nedovoljno učinkovitu u pojedinim segmentima.
Zbog toga, izmjenom pravosudnih zakona treba omogućiti predvidljivost mogućeg ishoda kandidature za pravosudnu funkciju, a težište obuke staviti na praktičnu pripremu kandidata za buduću dužnost. Opetovano, bilo kakvim izmjenama ne smiju se ugroziti rezultati postignuti u dosadašnjim pregovorima sa EU.
V – Nužnost analize učinaka alternativnih načina rješavanja sporova
Efekti koje su postigli alternativni načini rješavanja građanskih sporova (medijacija i rana neutralna ocjena spora) moraju se sistematično i detaljno analizirati. Kako je za pojedine vrste sporova, po zakonu, neophodno pokušati medijaciju prije podnošenja tužbe potrebno je analizirati koliki procenat sporova se uopšte riješi na taj način.
Sa druge strane, relevantno je utvrditi koliki je procenat sporova u kojima je neuspjela obavezna medijacija prije podnošenja tužbe samo produžila trajanje rješavanje spornog pitanja. Takođe je potrebno analizirati uzroke i preduzeti mjere koje bi pospiješile rješavanje sporova na ovaj način – primjera radi, efikasna naplata sudskih taksi koja bi imala odvraćajući efekat na parničenje i slično.
VI – Poboljšanje informacionih sistema u pravosuđu
Iako je ovo pitanje, između ostalog, tretirano i Strategijom reforme pravosuđa 2019-2022, na današnji dan Državno tužilaštvo raspolaže informacionim sistemom koji je praktično neupotrebljiv. Koliko god bilo nevjerovatno da se 2023. godine gotovo svi relevantni podaci ručno izvlače iz upisnika – tako je. Pored ostalog, ne postoji informacioni sistem kroz koji bi se pratilo prosječno vrijeme postupanja po krivičnim prijavama, vrijeme trajanja istraga, pojedinačna opterećenost tužilaca predmetima ili izvlačili bilo kakvi statistički podaci, a kamoli po kojem bi se pratilo postupanje u pojedinačnim predmetima.
Neuporedivo manje nedostataka ima informacioni sistem koji koriste sudovi (PRIS), ali i on ima itekako prostora za poboljšanje. Državno tužilaštvo, a u njemu naročito Specijalno državno tužilaštvo, nema neposredan pristup svim bazama podataka koje vode državni organi što značajno usporava izviđaje i istrage. Sa druge strane neposredan pristup bazama podataka spriječio bi da postupci budu potencijalno kompromitovani tako što se neodređeni broj lica upoznaje sa onim što je interesovanje tužilaštva onda kad se podaci pribavljaju slanjem pisanih zahtjeva.
VII – Sudski epilog u predmetima visoke korupcije i organizovanog kriminala
Specijalno državno tužilaštvo u prethodnom periodu ostvarilo je dobre rezultate u procesuiranju predmeta visoke korupcije. Prema javno dostupnim informacijama očekuje se okončanje istrage i eventualno podizanje optužnice u još nekim značajnim predmetima iz ove oblasti. Međutim, računajući optuženja i iz ranijeg perioda, u ovom trenutku pred Specijalnim odjeljenjem Višeg suda u Podgorici u radu je preko 150 predmeta u kojima se sudi po optužnim aktima SDT-a.
Specijalno odjeljenje Višeg suda u ovom trenutku broji samo šest sudija i na raspolaganju ima samo jednu sudnicu, a tek povremeno i drugu manju kada ona nije zauzeta za suđenja u drugim krivičnim predmetima iz nadležnosti Višeg suda. U prošloj godini Specijalno odjeljenje meritorno (presudom) riješilo je prvostepeno ukupno osam predmeta.
Navedene brojke pokazuju da je neophodno kadrovski osnažiti Specijalno odjeljenje Višeg suda ali i hitno riješiti infrastrukturne probleme, te ukoliko ovo ne da rezultate potražiti druge uzroke sporog rješavanja predmeta. Samo pravosnažno okončanje ovakvih predmeta može postići efekte generalne i specijalne prevencije, a predugo trajanje, osim drugih efekata, može voditi povredi prava na suđenje u razumnom roku, odnosno kršenju osnovnih ljudskih prava optuženim osobama.
Takođe, iz nadležnosti Specijalnog državnog tužilaštva, pa time i Specijalnog odjeljenja Višeg suda u Podgorici, treba isključiti predmete korupcije koji ne spadaju u tzv. visoku korupciju. Time bi se resursi ovih institucija mogli fokusirati na najsloženije i društveno najopasnije oblike korupcije, organizovani kriminal, terorzam i ratne zločine.
VIII – Racionalizacija pravosudne mreže
Kontinuirano se u godišnjim izvještajima Evropske komisije navodi nužnost racionalizacije pravosudne mreže. Na kraju prošle godine četiri crnogorska suda, inter alia i zbog deficita sudijskog kadra, imala su samo po dvoje sudija, dok je u Osnovnom sudu u Žabljaku funkciju vršio samo jedan sudija. Važeća
Odluka o broju sudija u sudovima za pojedine sudove predviđa kao optimalan broj dvoje ili troje sudija. Međutim, svaki sud u kojem funkciju vrši manje od četiri sudije ne može formirati neophodna vijeća za postupanje u drugom stepenu onda kada zakon to zahtijeva, pa tako ne može postići ni punu funkcionalnost.
Takođe, veći broj sudija nego što je potrebno u pojedinim sudovima može dovesti do nesrazmjerno manje opterećenosti sudije u tom sudu u odnosu na sudije koje funkciju vrše u drugim gradovima. Naravno, pitanje racionalizacije ne zavisi samo od prosječnog broja predmeta već i od veličine teoritorije i brojnosti populacije na kojoj se prostire jurisdikcija pojedinog suda ali i drugih faktora. Rezultati predstojećeg popisa stanovništva mogu biti važan input za demografsku i ekonomsku analizu u procesu racionalizacije.
IX - Pravosudna infrastruktura
Paradoks vladavine prava najbolje odslikava činjenica da u Crnoj Gori postoje i pravosudni objekti koji nemaju upotrebnu dozvolu. Veći broj sudova i tužilaštava funkcioniše sa zabrinjavajuće niskim nivoom prostornih kapaciteta, kako u pogledu površine tako i u pogledu (ne)uslovnosti. Izgradanja palate pravde u glavnom gradu tema je koja traje znatno duže od decenije ali za sada bez zabodene lopate, realni početak radova na ovom projektu aktuelizovan je tek ove godine. Činjenica da takav objekat ne postoji najbolje pokazuje koje mjesto na listi prioriteta u kreiranju politika je ovo pitanje zauzimalo prethodnih decenija.
Gorući problem jedne sudnice Specijalnog odjeljenja Višeg suda ne može čekati realizaciju ovog projekta već se to pitanje mora, makar privremeno, riješiti na drugi način, pa makar i izmještanjem Specijalnog odjeljenja iz zgrade koju trenutno koristi Viši sud u Podgorici. Svjedoci smo da trgovinski lanci, onda kada za tim imaju potrebu, za impozantno kratko vrijeme izgrade stalni ili privremeni objekat velikih gabarita za potrebe vršenja svoje djelatnosti i svaka im čast na tome.
Porazno je da država ne može da uradi isto po pitanju pravosudne infrastrukture ako joj je stvarni, a ne samo proklamovani, cilj borba protiv kriminala. Upravo posljednjih dana cjelokupna javnost imala je priliku da vidi kakve kapacitete imaju pravosudni organi za čuvanje predmeta koji služe kao dokaz u slučajevima koji su u toku.
X – Bezbjednost pravosudnih objekata
Nažalost, razni bezbjednosni incidenti često aktuelizuju ovo pitanje ali ono do sada nije riješeno. Od 2015. godine propisi predviđaju da obezbjeđenje pravosudnih objekata trebaju da sprovode unutrašnje službe ili privatne agencije. U praksi, bez jasnog pravnog osnova, ove objekte uglavnom čuva policija.
Upitno je da li je dobar model formiranje unutrašnjih službi za obezbjeđenje uz sve logističke komplikacije zapošljavanja adekvatnog kadra, nabavku i čuvanje oružja, opreme i slično. Kako se pripremaju izmjene Zakona o Sudskom savjetu i sudijama i Zakona o Državnom tužilaštvu nameće se potreba hitne bezbjednosne i ekonomske analize koji model obezbjeđenja pravosudnih objekata je adekvatan, te njegovo, takođe hitno, sprovođenje u djelo.
Puni fokus svih aktera na ispunjenje obaveza iz poglavlja 23 u pregovorima sa Evropskom unijom je conditio sine qua non za približavanje Crne Gore punopravnom članstvu.
Rješavanje jednog krupnog pravosudnog slučaja neće nas uvesti u članstvo jer to neće biti dovoljno da uvjerimo partnere da smo uspostavili efikasan sistem vladavine prava. Ne postoji ni bilo koja druga prečica. Uostalom, cilj reforme i ne treba da bude pokušaj impresioniranja EU ili javnosti pojedinačnim svijetlim primjerima već uspostavljanje efikasnog, profesionalnog, nepristrasnog pravosudnog sistema koji radi u interesu društva u cjelini.
Koliko god su izazovi u oblasti vladavine prava kompleksni, odlučan i sistematičan pristup njihovom rješavanju bi dao mjerljive rezultate već za nekoliko godina što je posebno važno u kontekstu dinamike proširenja EU gdje se sve više 2030. godina pominje kao momenat kad bi Unija mogla biti spremna za prijem novih članica.
Autor je advokat i član Tužilačkog savjeta
Bonus video:
