Od 1.01.2024. godine u primjeni je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju koji je Skupština Crne Gore donijela 29.12.2023. Iako Zakon ima samo 10 članova, uvedene su velike novine u penzijski sistem Crne Gore. Pojedina rješenja su takvog karaktera da znatno prevazilaze okvire penzijskog sistema. Nije dobro što su nova rješenja uvedena bez ozbiljne analize i koncepta reforme, jer opredjeljuju magistralne pravce budućih reformi, koje će morati da se prilagođavaju tim rješenjima. Takođe, nije dobro što ovim izmjenama nije prethodila javna rasprava koja je obavezna kada se donose reformski zakoni, odnosno zakoni ovakvog značaja na građane Crne Gore i društvo u cjelini.
Najveću pažnju je izazvalo zakonsko rješenje kojim je propisano da se, od 1. januara povećavaju najniže penzije na 450 EUR-a (povećanje za 51,85%), dok ostale penzije u Crnoj Gori nijesu linearno usklađene, iako su njihovi korisnici platili veći doprinos za PIO od korisnika najniže penzije. Na taj način se narušavaju osnovne postavke penzijskog sistema i dovode u pitanje principi pravednosti i ravnopravnosti.
- Prilikom reforme penzijskog sistema potrebno je držati se standarda u ovoj oblasti i najbolje međunarodne prakse
Penzijska reforma je jedna od najdelikatnijih i najosjetljivijih reformi i veliki izazov za sve države u svijetu. Prava iz PIO su dugoročnog karaktera, pa su i posljedice preduzetih mjera u penzijskom sistemu dugoročne. Zbog toga je potreban promišljen i analitičan pristup. Treba se čuvati bilo kakvih ishitrenih, nedovoljno proučenih i nedovoljno analiziranih rješenja, pogotovu ukoliko posljedice tih rješenja nijesu do kraja sagledane. S obzirom na naše tekuće pregovore o pristupanju Evropskoj uniji, izazove koji stoje pred crnogorskim penzijskim sistemom treba staviti u evropski kontekst. Stoga je nužno držati se standarda u ovoj oblasti i najbolje međunarodne prakse, uz uvažavanje preporuka kredibilnih međunarodnih institucija (Evropske komisije, Svjetske banke, MMF-a i dr.).
Treba podsjetiti da su i prije posljednjeg povećanja najnižih penzija na iznos od 450 EUR-a, one dva puta u 2022. godini značajno vanredno povećane za 49,6% (36% od 1.01.2022. i 10% od 1.09.2022. godine). U vezi sa tim, u Redovnom ekonomskom izvještaju Svjetske banke za Zapadni Balkan, br. 22 za jesen 2022. godine, vezano za crnogorski penzijski sistem, navedeno je: „Skupština je u decembru 2021. povećala minimalne penzije za 36%, nakon čega je uslijedilo još jedno povećanje od 10%. Oba povećanja će biti sprovedena u septembru. Ova prilagođavanja, bez komplementarnih reformskih mjera, značajno povećavaju izdatke za penzije i ugrožavaju održivost i pravičnost penzionog sistema.“
- Veliki je obim redistribucije u penzijskom sistemu Crne Gore
Od 2016. godine najniže penzije su povećane vanrednim usklađivanjima ukupno za 208,49% (uključujući povećanje na iznos od 450 EUR-a od 1.01.2024. godine), dok se na druge penzije ta usklađivanja nijesu odnosila – a korisnici tih penzija su platili veći doprinos za PIO od onih kojima su se penzije povećavale primjenom instituta najniže penzije. Rezultat učestalih vanrednih usklađivanja najnižih penzija je veliki broj korisnika tih penzija (oko 74.000), što svjedoči o velikom obimu redistribucije u penzijskom sistemu Crne Gore.
Osnovni princip na kom se temelji penzijski sistem je da visina prava zavisi od dužine ulaganja i visine osnovice na koju je plaćen doprinos za penzijsko i invalidsko osiguranje. Povećanjem iznosa samo najnižih penzija narušavaju se osnovni principi, koncept i postavke penzijskog sistema. To vodi ka uravnilovki, što nije smisao i cilj penzijskog sistema, gubi se veza između uplaćenih doprinosa i visine penzije, destimuliše plaćanje doprinosa na stvarnu zaradu, pospješuje se siva ekonomija i negativno utiče na tržište rada. Ozbiljno se dovode u pitanje principi pravednostii i ravnopravnosti, na šta je u svom izvještaju upozorila Svjetska banka, koja predstavlja autoritet u svijetu u pogledu penzijskih reformi.
Da je država imala drugačiji pristup i da je, posljednjih godina, umjesto preduzimanja naglašenih mjera socijalne politike u penzijskom sistemu, sredstva utrošena za selektivna vanredna povećanja samo najnižih penzija, koristila za linearno povećanje svih penzija, sve penzije ostvarene na osnovu uplaćenih doprinosa u Crnoj Gori bi bile znatno veće, povećale bi se i najniže penzije ali bi bile na nižem nivou nego što su trenutno, dok bi odnos prosječne penzije i prosječne zarade bio na istom nivou kao sada. Takođe, mnogim korisnicima koji sada primaju najnižu penziju bi njihove zarađene penzije – ostvarene na osnovu uplaćenih doprinosa, usljed linearnog usklađivanja svih penzija, bile veće od sadašnjeg iznosa najniže penzije.
Poređenja radi, u Sloveniji najniža penzija iznosi 335,54 EUR-a, dok prosječna starosna penzija iznosi 1.018,13 EUR-a. U Hrvatskoj najniža penzija za staž od 15 godina iznosi 181,95 EUR, dok prosječna penzija iznosi 556,60 EUR-a. U Srbiji najniža penzija osiguranika zaposlenih i osiguranika samostalnih djelatnosti iznosi 213,22 EUR-a, a poljoprivrednika 167,63 EUR-a, dok visina prosječne penzije iznosi 390,32 EUR-a.
Radi komparacije visine najniže penzije i socijalne naknade u Crnoj Gori, treba istaći da visina materijalnog obezbjeđenja porodice sa jednim članom iznosi 87,91 EUR-a (a sa pet i više članova 167,14 EUR-a).
Najniža penzija u Crnoj Gori nije vezana za cenzus prihoda (provjera prihoda i imovine). Ona pripada osiguranicima po automatizmu, ako im je zarađena penzija za koju su uplatili doprinose za PIO niža od zakonom propisanog nominalnog iznosa najniže penzije, čija visina je ista za sve osiguranike, bez obzira na dužinu staža osiguranja i uplaćene doprinose, kao i bez obzira da li imaju druge prihode, odnosno imovinu. Univerzalna najniža penzija bez cenzusa prihoda u koliziji je sa socijalnom naknadom (materijalnim obezbjeđenjem porodice) kod koje se, za priznavanje prava cijeni cenzus prihoda, tako da sredstva koja je država opredijelila za siromašne idu onima kojima su stvarno potrebna. Za razliku od socijalne naknade, kod priznavanja prava na najnižu penziju ne cijeni se cenzus prihoda, tako da neko lice koje ima penziju veću od najniže penzije može, s obzirom na njegovu kompletnu socijalnu situaciju, biti u riziku materijalne ugroženosti, dok drugo lice kojem je priznato pravo na najnižu penziju može imati značajnu imovinu ili druge prihode i biti dobrog imovnog stanja. Stoga nije sigurno da će sredstva namijenjena penzionerima slabog imovnog stanja, putem instituta najniže penzije, doći do svih kojima su potrebna i ispuniti svoju svrhu.
Ovakav pristup najnižim penzijama i ovoliki obim redistribucije u penzijskom sistemu nije standard u državama EU koje poznaju ovaj institut – u kojima se za priznavanje prava na najnižu penziju, uglavnom, cijeni cenzus prihoda, kako bi sredstva namijenjena socijalno ugroženim penzionerima bila pravilno usmjerena. Takođe, odnos najniže penzije prema prosječnoj zaradi u tim državama znatno je nepovoljniji nego u Crnoj Gori.
- Rizici socijalne zaštite nijesu rizici penzijskog sistema, ali ako ih država rješava u penzijskom sistemu dužna je da iz opštih prihoda državnog budžeta obezbijedi sredstva za tu namjenu (za socijalni dio penzije), kao i za druge rizike koji pripadaju drugim sistemima a država ih je rješavala u penzijskom sistemu
Penzijski sistem se ni u kom slučaju ne može poistovjetiti sa klasičnim sistemom socijalne zaštite (socijalne pomoći), jer se ova dva sistema temelje na različitim načelima, u njima se rješavaju različiti rizici i različito se finansiraju. PIO je osiguranje na osnovu rada i plaćenih doprinosa, obaveznog je karaktera, finansira se doprinosima na zarade osiguranika na osnovu kojih se određuje visina prava (pro rata), dok se socijalna pomoć finansira iz opštih prihoda i ostvaruje se zavisno od potrebe, odnosno od materijalne ugroženosti. PIO se temelji na principu osiguranja u zemlji gdje se obavlja profesionalna djelatnost i plaćaju doprinosi (lex loci laboris), dok se socijalna pomoć temelji na prebivalištu (lex loci domicilii) i potpada pod uslove vezane za državljanstvo.
Ukoliko se država već opredijelila da u penzijskom sistemu rješava rizike socijalne zaštite (materijalna ugroženost, odnosno siromaštvo), ona treba i da ih finansira iz sredstava opredijeljenih za tu namjenu, a ne iz doprinosa za PIO. Paradoksalna je činjenica da od sredstava koja su Zakonom o Budžetu Crne Gore za 2024. godinu opredijeljena Ministarstvu rada i socijalnog staranja za davanja iz njegovog resora, koja iznose 211,82 miliona EUR-a, svega 10 miliona EUR-a (4,72%) iznose sredstva namijenjena za materijalno ugrožene (za materijalno obezbjeđenje porodice), na šta je kao na negativnu praksu, još ranije ukazano u analizi UNDP (Studija materijalnih davanja za prioritetne izmjene Zakona o socijalnoj i dječjoj zaštiti, april 2022. godine). S druge strane, nakon povećanja najniže penzije na iznos od 450 EUR-a, ukupna godišnja sredstva potrebna Fondu PIO za isplatu tih penzija iznose oko 380 miliona EUR-a, s tim što bi trebalo utvrditi koliko od tog iznosa su sredstva za isplatu zarađenog dijela penzije (za koje su plaćeni doprinosi za PIO), a koliko su sredstva za povećane obaveze zbog priznavanja prava na najnižu penziju u većem iznosu od onog za koji je plaćen doprinos (socijalni dio penzije). Sredstva za socijalni dio penzije, država treba da nadomjesti Fondu PIO iz socijalnih fondova, jer u penzijskom sistemu rješava rizike koji ne pripadaju tom sistemu. Ta sredstva ne treba tretirati kao deficit penzijskog sistema, već predstavljaju redovnu obavezu države, koju ona mora da finansira iz opštih prihoda državnog budžeta (obavezni transferi), bez obzira da li se ta sredstva prenose Fondu PIO, Ministarstvu rada i socijalnog staranja, centrima za socijalni rad ili nekom drugom organu koji vrši njihovu isplatu.
Rizici socijalne zaštite nijesu rizici penzijskog sistema, ali ako ih država rješava u penzijskom sistemu dužna je da iz opštih prihoda državnog budžeta obezbijedi sredstva za tu namjenu (za socijalni dio penzije), kao i za druge rizike koji pripadaju drugim sistemima a država ih je rješavala u penzijskom sistemu
Kao što država treba kod najnižih penzija da obezbijedi sredstva za finansiranje socijalnog dijela penzije, po istom principu treba iz opštih prihoda budžeta da obezbijedi sredstva za povećane obaveze za penzije ostvarene pod posebnim uslovima – povoljnijim od opštih, jer je u penzijskom sistemu rješavala pitanja tehnoloških viškova, nezaposlenosti, stečaja, reorganizacije i sl. Samo od 2021. godine posebni uslovi penzionisanja su devet puta uvođeni, iako je jedan od osnovnih ciljeva penzijske reforme iz 2020. godine bio potpuno ukidanje svih posebnih uslova penzionisanja i da svi osiguranici pod istim uslovima ostvaruju pravo na penziju. Trenutno je oko 8.000 penzionera u Crnoj Gori koji su pravo na penziju ostvarili pod povoljnijim uslovima, za čiju isplatu je na godišnjem nivou potrebno oko 52 miliona EUR-a.
Takođe, država treba obaveznim transferima iz opštih prihoda da pokriva i obaveze Fonda PIO za isplatu vojnih penzija koje su prije sticanja nezavisnosti Crne Gore ostvarene kod Fonda za socijalno osiguranje vojnih osiguranika u Beogradu (kojem Fondu su plaćeni doprinosi za PIO za te penzije), ali je taj Fond jednostrano, bez pravnog osnova, prekinuo isplatu penzija korisnicima u Crnoj Gori, zbog čega je njihovu isplatu preuzela Crna Gora. Za te penzije potrebno je godišnje oko 16 miliona EUR-a (kako Crna Gora još uvijek nije pokrenula pitanje sukcesije vojnih penzija prema Republici Srbiji, to nadležni državni organi treba to što prije da urade).
- Očigledno je da, u posljednje vrijeme, ne postoji deficit penzijskog sistema već suficit koji treba iskoristiti za povećanje penzija ostvarenih po osnovu uplaćenih doprinosa za PIO
Sve objašnjeno moralo se imati u vidu prije predlaganja bilo kakvih mjera u penzijskom sistemu. Ovo posebno u svjetlu, u posljednje vrijeme, sve očiglednije činjenice da je – kada su u pitanju penzije ostvarene na osnovu uplaćenih doprinosa – penzijski sistem Crne Gore održiv i da se iz doprinosa za PIO prikupi dovoljno sredstava za finansiranje tih prava. A davanja koja nijesu rezultat uplaćenih doprinosa država treba, kao svoju redovnu obavezu, da finansira obaveznim transferima iz opštih prihoda državnog budžeta.
Zakonom o Budžetu Crne Gore za 2023. godinu (nakon rebalansa) predviđena su sredstva Fondu PIO iz opštih prihoda Budžeta u visini od 101,46 miliona EUR-a. I bez finansijskih podataka nadležnih državnih organa za 2023. godinu (koje i pored traženja nijesam mogao dobiti, već sam ih fragmentarno prikupljao i posredno izvodio), očigledno je da ni polovina tog iznosa iz opštih prihoda budžeta, u prošloj godini, nije utrošena za finansiranja prava iz PIO i da je učešće opštih prihoda budžeta u ukupnim rashodima penzijskog sistema bilo oko 7%. Poređenja radi, njihovo učešće je u 2022. godini bilo 17,56%, dakle mnogo veće nego u 2023. godini. To faktički znači da je, na ovom nivou visine zarađenih penzija (koje su rezultat uplaćenih doprinosa za PIO), sa postojećim odnosom broja osiguranika prema broju penzionera (koeficijent zavisnosti) i ovim stepenom naplate doprinosa penzijski sistem održiv. Jer se iz namjenskih sredstava (od doprinosa za PIO i drugih izvornih prihoda) prikupi više nego dovoljno sredstava za isplatu prava iz PIO koja su rezultat uplaćenih doprinosa. A davanja koja nijesu rezultat uplaćenih doprinosa država treba, kao svoju redovnu obavezu, da finansira obaveznim transferima iz opštih prihoda državnog budžeta, a iznos tih sredstava je značajno veći od oko 40 miliona EUR-a – koliko je (po procjenama) u prošloj godini Fondu PIO obezbijeđeno iz opštih prihoda državnog budžeta. Po tom principu, Fond ne samo da nema deficit, već se, u prošloj godini, veliki dio sredstava prikupljenih od uplaćenih doprinosa za PIO koristio za isplatu penzija (odnosno njihovog dijela) koje nijesu rezultat uplaćenih doprinosa za PIO i koje treba da finansira država obaveznim transferima iz državnog budžeta. Sasvim je izvjesno da će tako biti i ovoj godini, s tim što će obaveze budžeta prema Fondu PIO biti znatno veće zbog velikog povećanja iznosa najnižih penzija od 1.01.2024. godine.
Međutim, održivost penzijskog sistema je u značajnom dijelu obezbijeđena nauštrb niskih penzija koje su ostvarene na osnovu uplaćenih doprinosa. Ove penzije su, nakon primjene Programa Evropa sad 1 znatno zaostale za zaradama jer je njihov rast u periodu decembar 2021. – januar 2024. godine (prema odlukama Upravnog odbora Fonda PIO) iznosio 37,48%, dok je rast zarada (neto) u Crnoj Gori u tom periodu iznosio 52,51%. Ovo zaostajanje penzija bi bilo još veće da nije bilo, mojim aktima upućenim Vladi (akti: br. 01-074/23-675 od 16.02.2023. godine i od 7.03.2023. godine), iznuđenih vanrednih usklađivanja penzija, za koja Zakonom o Budžetu Crne Gore za 2023. godinu uopšte nijesu bila planirana sredstva u budžetu Fonda PIO, već je bio potreban rebalans (bliže o navedenom vidjeti tekst „Nova Vlada će, osim najavljenim reformama, morati da se bavi ispravljanjem ozbiljnih propusta napravljenih u penzijskom sistemu“ – autor Jovo Pajović, “Pobjeda“ od 30.10.2023. godine).
- Finansiranje penzijskog sistema učiniti transparentnim i precizno utvrditi obaveze državnog budžeta prema Fondu PIO za penzije koje nijesu rezultat uplaćenih doprinosa za PIO
U kontekstu svega objašnjenog, Vlada prioritetno treba da finansiranje penzijskog sistema učini transparentnim. Na osnovu podataka koji se, po službenoj dužnosti, vode za svakog penzionera u matičnoj evidenciji Fonda PIO, potrebno je precizno utvrditi obaveze državnog budžeta prema Fondu PIO za povećane obaveze za davanja iz penzijskog sistema koja nijesu rezultat uplaćenih doprinosa za PIO (tzv. obavezni transferi), što se može uraditi u kratkom vremenu. Na osnovu tih podataka i već poznatih podataka o prihodima i rashodima Fonda PIO u prošloj godini utvrdiće se koliko je sredstava od doprinosa za PIO iskorišćeno za isplatu penzija (odnosno njihovog dijela) koje nijesu rezultat uplaćenih doprinosa za PIO. Pravično bi bilo da su se navedena sredstva iskoristila za povećanje svih penzija (dakle, bez selektivnog pristupa), koje su, kako je objašnjeno, nakon primjene Programa Evropa sad 1 zaostale za zaradama, dok država treba obaveznim transferima iz opštih prihoda državnog budžeta da redovno finansira svoje obaveze jer u penzijskom sistemu rješava rizike koji pripadaju drugim sistemima i za šta nijesu plaćeni doprinosi za PIO.
Po istom principu je potrebno napraviti izračun i za 2024. godinu na osnovu podataka koji su korišćeni za donošenje Zakona o Budžetu Crne Gore za 2024. godinu.
- Samo jake institucije penzijskog sistema, građene na principima meritokratije, znanja i kompetencija mogu biti garant adekvatnog, pravičnog i održivog penzijskog sistema
Na kraju, iz ove kratke analize (kao i iz navedenog autorskog teksta od 30.10.2023. godine) sasvim je evidentno da ozbiljan problem, vezano za penzijski sistem Crne Gore, predstavlja nedostatak kapaciteta na ključnim pozicijama u penzijskom sistemu. U takvom ambijentu, za nadležne državne organe je problem da se izbore i sa uobičajenim – rutinskim pitanjima penzijskog sistema, kao što su usklađivanja penzija, rad organa Fonda PIO i sl. (što je kulminiralo ozbiljnim nezakonitostima u Fondu PIO koji nema ni Upravni odbor ni VD direktora, jer im je davno po sili zakona istekao mandat, što je razlog ništavosti akata koji donose jer „što se grbo rodi vrijeme ne ispravi“, dok resorno ministarstvo, i pored upozorenja, neće da vrši zakonom propisani nadzor nad Fondom PIO i primjenom Zakona o PIO), a kamoli sa izazovima reforme penzijskog sistema i Fonda PIO, što su izazovi i za razvijene evropske države koje raspolažu jakim i stabilnim institucionalnim kapacitetima u oblasti PIO, odnosno sistemu socijalne sigurnosti. Na navedene propuste i nezakonitosti i obavezu vršenja zakonom propisanog nadzora sam, kao lice sa referencama u oblasti PIO koje je bilo nosilac aktivnosti u dosadašnjim reformama penzijskog sistema, upozorio Ministarstvo rada i socijalnog saranja (aktima: broj 01-136/23-3647/2 od 6.11.2023. godine – sa prilozima; broj 01-136/23-3647/3 od 29.11.2023. godine i broj 01-136/24-1059/1 od 15.02.2024. godine) i Vladu Crne Gore (akti od 20.12.2023. godine i od 15.02.2024. godine). Imajući u vidu navedeni kontekst, začuđujuće je zašto nije nastavljeno sa korišćenjem tehničke pomoći Svjetske banke i njenih eksperata, sa respektabilnim znanjem i iskustvom u penzijskim reformama, koji su bili angažovani na radu na penzijskoj reformi za vrijeme 42. Vlade Crne Gore, kao i zašto analize i studije koje je uradila Svjetska banka nijesu korišćene prilikom posljednjih novela Zakona o PIO, nego su pojedina nova zakonska rješenja direktno suprotna stavovima i preporukama iz tih dokumenata.
Penzijski sistem je veoma složen i njime se mora promišljeno, odgovorno, kompetentno, transparentno i nadasve zakonito upravljati – bez improvizacija, populizma i nesistemskih rješenja. Osnovno što se mora obezbijediti prilikom penzijske reforme je: analitičnost, postupnost i predvidivost. Greške u penzijskom sistemu se lako prave (uglavnom zbog njegovog nepoznavanja i nerazumijevanja i zato što donosioci odluka nijesu svjesni njihovih posljedica), ali se teško ispravljaju i ostavljaju trajne poremećaje i posljedice u tom sistemu, a često znatno prevazilaze njegove okvire. Samo jake institucije penzijskog sistema, građene na principima meritokratije, znanja i kompetencija mogu biti garant adekvatnog, pravičnog i održivog penzijskog sistema. Ovo je posebno značajno za Crnu Goru, kao malu jurisdikciju, sa ograničenim stručnim kapacitetima u oblasti PIO, koja uz sve to, treba da ispuni zahtjevne evropske standarde da bi postala članica EU.
Autor je bio nosilac aktivnosti u prethodnim reformama PIO sistema; bio je generalni direktor Direktorata za penzijsko i invalidsko osiguranje i boračku i invalidsku zaštitu u Ministarstvu rada i socijalnog staranja i Ministarstvu finansija i socijalnog staranja (2011-2022) i pomoćnik direktora Fonda PIO (1994-2006)
Bonus video:
