Još od 1947. godine, kada je Generalna skupština Ujedinjenih nacija glasala u korist podjele Palestine na jevrejsku i palestinsku državu, ova organizacija se suočava sa krizama na Bliskom istoku. Posljednjih decenija, razgovore o izraelsko-palestinskom konfliktu u UN karakterisala je ista dinamika: Sjedinjene Države koriste veto kako bi blokirale kritike Izraela u Savjetu bezbjednosti dok arapske države pozivaju države u razvoju na odbranu Palestinaca. Debata u UN u nedjeljama nakon Hamasovog napada na Izrael 7. oktobra uglavnom je pratila taj obrazac. Sjedinjene Države su blokirale Savjet bezbjednosti da pozove na prekid vatre u Pojasu Gaze, ali krajem oktobra nijesu mogle da spriječe da velikom većinom u Generalnoj skupštini bude usvojena rezolucija kojom se zahtijeva “humanitarno primirje”.
Ipak, diplomate u UN kancelarijama u Njujorku i Ženevi kažu da ova kriza djeluje drugačije - i da bi se njene posljedice mogle proširiti izvan Izraela i Pojasa Gaze i preliti na same UN. Njihova upozorenja su dijelom reakcija na brutalnost Hamasa, rast broja žrtava u Gazi, i rizik od regionalne eskalacije. Međutim, rasprostranjeni pesimizam u vezi sa budućnošču UN takođe odražava gubitak povjerenja širom organizacije. Skepsa prema efikasnosti institucije koja je dizajnirana da odražava odnose moći u 20. vijeku i bavi se poslijeratnim problemima nije ništa novo. Tokom protekle godine, UN su djelovale beskorisnije nego ikada, nesposobne da riješe krize počev od nasilnih incidenata u Sudanu i Nagorno Karabahu do puča u Nigeriji.
Diplomate Savjeta bezbjednosti kažu da tenzije između Rusije i Zapada oko Ukrajine – teme desetina bezuspješnih razgovora u UN od početka ruske invazije na Ukrajinu u februaru 2022 - podrivaju diskusije o drugim temama u Africi i na Bliskom istoku. U septembru, generalni sekretar UN Antonio Gutereš upozorio je na zasjedanju Generalne skupštine da se nazire “velika pukotina” u globalnom sistemu upravljanju.
Rat između Izraela i Hamasa prijeti da nanese završni udarac kredibilitetu UN kada je u pitanju reagovanje na krize. Uskoro, nacionalne vlade i zvaničnici UN moraće da se suoče sa istinom. Oni moraju da se suoče sa pitanjem kako UN može da doprinese miru i stabilnosti u vrijeme kada velike sile svakim danom imaju sve manje zajedničkog.
Od kraja Hladnog rata, države i organizacije civilnog društva pozivale su UN da se rutinski bavi sukobima, bilo da su veliki ili mali. Međutim, sada se čini da se ta institucija suočava sa svojim geopolitičkim ograničenjima.
Ujedinjene nacije da bi se usaglasile sa sadašnjim dobom moraće da smanje svoje ambicije. Kada se radi o bezbjednosnim pitanjima, organizacija treba da se fokusira na ograničen broj prioriteta i, kada je to moguće, upravljanje krizama prepusti drugima.
Iako se čini da se suprotstavljene zemlje odriču diplomatije, ova institucija ostaje mjesto gdje suparnici mogu riješiti svoje razlike i pronaći prilike za saradnju. Umjesto da dozvole da trenutni sukobi uruše instituciju, nacionalne vlade i UN zvaničnici moraju zajedno raditi na očuvanju njenih najvažnijih funkcija.
Početak urušavanja
Kriza povjerenja u UN se nagomilava od ruske invazije na Ukrajinu. U nedjeljama koje su uslijedile, diplomate su strahovale da će kriza između velikih sila paralisati UN. U početku, djelovalo je kao da su njihovi strahovi neosnovani. Rusija, Sjedinjene Države i njihovi evropski saveznici učestvovali su u žestokim debatama oko rata u Ukrajini, ali su gunđajući nastavili da djeluju koordinirano u drugim pitanjima. Savjet bezbjednosti UN je, na primjer, uspio da nametne novi kazneni režim bandama koje terorišu Haiti i da se dogovori oko novog mandata UN za saradnju sa talibanskom vladom u Kabulu kako bi se isporučila pomoć napaćenim Avganistancima. I Rusija i Zapad su djelovali spremno da koriste moćno tijelo kao prostor za saradnju u preostalim oblastima.
U međuvremenu, SAD i njihovi saveznici prikupili su značajnu podršku za Ukrajinu u nizu glasanja u Generalnoj skupštini za osuđivanje ruske agresije. Do prvih mjeseci ove godine, mnoge diplomate su se nadale da će UN zadržati kapacitet za zajedničko djelovanje iako se mnoge države sukobljavaju zbog rata u Ukrajini.
Početkom proljeća ta krhka ravnoteža je počela da se lomi. Rusija sve češće djeluje kao smetnja u UN. U junu, Moskva je sarađivala sa vladom Malija - koja se obratila privatnoj vojnoj kompaniji Vagner za pomoć u bezbjednosti - kako bi natjerala mirovnjake UN da se povuku sa teritorije Malija, okončavajući decenijsku misiju.
U julu, Rusija je upotrijebila veto za obnovu mandata Savjeta bezbjednosti kako bi UN humanitarne agencije isporučile pomoć u sjeverozapadne djelove Sirije koji su pod kontrolom pobunjenika. Moskva se takođe povukla iz crnomorskog sporazuma za izvoz žita, kojem su u julu 2022. posredovale UN i Turska, a koji je dozvolio Ukrajini da izvozi poljoprivredne proizvode bez ruskog miješanja.
Rat na Bliskom istoku je naglasio sve oštriji prostup UN diplomatiji. Tokom prošlih eskalacija u izraelsko-palestinskom konfliktu, uključujući i izbijanje nasilja u Gazi u maju 2021, Rusija i Kina su se uzdržale od preglasnog kritikovanja učešća Sjedinjenih Država.
Ovog puta, Kina ponovo izbjegava kontroverzu, ograničavajuće svoje komentare na pozive za prekid vatre. Međutim, Rusija je istupila kako bi iskoristila situaciju. Nakon što su SAD sredinom oktobra u Savjetu bezbjednosti stavile veto na rezoluciju koja poziva na humanitarnu pomoć Gazi, ruski ambasador u UN Vasilij Nebenzja, kritikovao je “licimjerje i duple standarde naših američkih kolega” i implicirao da Vašington možda podstiče rat kako bi pjačao prodaju američkog oružja. Stav Rusije prema konfliktu nervirao je ostale članice Savjeta bezbjednosti, koje su tražile zajedničku platformu na osnovu humanitarnih tema, čak i arapske države koje sumnjiče Moskvu da koristi palestinsku patnju za svoje ciljeve.
Dok Rusija uzburkava strasti u UN, bezrezervna podrška SAD Izraelu nanijela je veću diplomatsku štetu.
Posljedice su najjasnije u Generalnoj skupštini, gdje se koalicija država koje su prethodno podržavale Ukrajinu podijelila oko Gaze. Generalna skupština je 27. oktobra usvojila rezoluciju kojom se poziva na “humanitarno primirje” između Izraela i Hamasa, sa 120 glasova za, 14 protiv i 44 uzdržana. Sjedinjene Države su glasale protiv rezolucije, navodeći da se u njoj ne osuđuje Hamas zbog zločina. Evropske zemlje su bile podijeljene.
Posljedice su bile predvidive. Diplomate iz zemalja u razvoju su privatno nagovijestile da bi ubuduće mogle odbiti rezolucije UN u znak podrške Ukrajini kao odgovor na nedostatak solidarnosti Zapada sa Palestincima.
Ova nova podjela će vjerovatno podriti nedavne napore SAD da unaprijedi odnose sa Globalnim jugom u UN. Bajdenova administracija je pozvala na reforme Savjeta bezbjednosti kako bi sile poput Brazila i indije dobile veći uticaj u tom tijelu, i obećala je da će sarađivati sa Svjetskom bankom i Međunarodnim monetarnim fondom kako bi dogovorili prijeko potrebna sredstva za zadužene zemlje u razvoju. Prije nego što je počeo aktuelni sukob Vašington je takvim gestovima ostvario određeni napredak: siromašne države možda cijene lijepe riječi, ali i dalje čekaju novac. Sada stav Bajdenove administracije prema Izraelu i Gazi može poništiti i to malo ostvarenog napretka.
Pritisak na Gutereša
Ratovi u Ukrajini i na Bliskom istoku nijesu samo podstakli diplomatsko trvenje između članica UN. Oni takođe predstavljaju ogroman pritisak na lidera UN, Gutereša, i na cijeli sistem institucije za upravljanje u konfliktima. Bez jedinstvene podrške Savjeta bezbjednosti, Gutereš i sekretarijat UN, koji ima dnevni nadzor nad UN mirovnim operacijama, mučili su se kako bi održali rad organizacije u upravljanju sukobima. U žarištima poput Sudana, Malija i Demokratske Republike Kongo, vlade i zaraćene strane su odbile da sarađuju sa UN posrednicima ili su zahtijevale povlačenje mirovnih snaga UN, svjesni da se vjerovatno zbog tog poteza neće suočiti ni sa kakvim kaznama. Organizacija je uspjela da sačuva svoje humanitarno prisustvo u mjestima poput Avganistana, ali je suočena sa sve većim nedostacima sredstava za svoj rad dok mnogi zapadni donatori krešu budžete za pomoć a zančajne sume novca troše na vojnu i humanitarnu pomoć Ukrajini.
UN zvaničnici već prepoznaju svoj suženi mandat, a Gutereš je u julu objavio "novu agendu za mir" UN, u kojoj je smanjen naglasak na mirovne misije organizacije i umjesto toga pozivaju se članice UN da se fokusiraju na nove bezbjednosne prijetnje, poput vještačke inteligencije
Gutereš se našao u unakrsnoj diplomatskoj vatri zbog dešavanja na Bliskom istoku, nakon što je u govoru pred Savjetom bezbjednosti kazao da se napad Hamasa “nije dogodio u vakuumu”, Izrael je pozvao Gutereša da podnese ostavku i smanjio saradnju sa humanitarnim zvaničnicima UN. Gutereš je odbacio sve sugestije da njegove riječi mogu biti interpretirane kao opravdavanje onoga što je nazvao “terorističkim činom”, a izraelska reakcija je na kraju dala svojevrstan podstrek Guterešu budući da su druge države, uključujući i SAD, stale u njegovu odbranu. Međutim, način na koji je taj komentar doveo do diplomatskog incidenta naglasio je koliko su humanitarne operacije UN ranjive na političko neslaganje. Ta ranjivost je tragično jasna na terenu: skoro 100 zaposlenih u UN ubijeno je u Gazi od početka rata.
U zavisnosti od dužine i razmjera rata između Izraela i Hamasa, prisustvo UN u regionu se može povećati ili smanjiti. Ukoliko neprijateljstva budu okončana relativno brzo, humanitarne agencije UN će odigrati značajnu ulogu u naporima za oporavak. Prema jednom scenario nakon konflikta koji su navodno pominjali američki i izraelski zvaničnici, od UN bi moglo biti traženo da upravlaju Gazom nakon što izraelska vojska ukloni Hamas sa te teritorije.
Sa druge strane, ukoliko rat bude potrajao dovoljno dugo da se proširi na region, moglo bi izložiti riziku dugogodišnje prisustvo mirovnih snaga UN u južnom Libanu i Golanskoj visoravni. Kada je Izrael posljednji put spoveo operaciju u južnom Libanu 2006. godine, Savjet bezbjednosti je zamalo zatvorio tamošnju UN misiju, ali je preinačio odluku nakon prigovora libanske vlade.
Danas, širi rat u koji bi se uključili Hezbolah i Iran ne bi mogao samo da izazove povlačenje UN mirotvoraca, ali bi takođe ugrozio humanitarne i diplomatske napore organizacije u drugim mjestima na Bliskom istoku, poput Iraka i Jemena.
Smanjenje ambicija
Nezavisno od toga kako ratovi na Bliskom istoku i Ukrajini završe, trendovi u UN ukazuju na probleme koji predstoje. Diplomatska razjedinjenost i operativne ranjivosti koja pogađaju organizaciju sada će vjerovatno potrajati ili se pogoršati usljed dubljih globalnih podjela. UN nijesu pri tome da se vrate na loši period tokom Hladnog rata. Tokom 1959. godine Savjet bezbjednosti je usvojio samo jednu rezoluciju. Od početka 2023, uprkos lošem stanju odnosa među stalnim članicama, SB je usvojio više od 30 rezolucija kako bi obnovio mandate za razne mirovne operacije UN i režime sankcija. Međutim, UN su takođe daleko od vrhunca nakon Hladnog rata, kada je to tijelo redovno odobravalo mirovne operacije, posrednilčke napore i pakete sankcija kao odgovor na nove konflikte.
Možda ne postoji jasan put za UN da povrati svoju nekadašnju ulogu platforme za bavljenje međunarodnim krizama, ali organizacija i dalje može da na najbolji način iskoristi svoju smanjenu ulogu. Čini se da UN zvaničnici već prepoznaju svoj smanjeni mandat. U julu, Gutereš je objavio “novu agendu za mir” UN, u kojoj je smanjen naglasak na mirovne misije organizacije i umjesto toga pozivaju se članice UN da se fokusiraju na nove bezbjednosne prijetnje, poput vještačke inteligencije.
Čak i u toj oblasti, nejasno je koliki uticaj mogu imati UN: veliki igrači u oblasti vještačke inteligencije, naročito Sjedinjene Države i Kina, možda ne žele da ta organizacija predsjedava procesima donošenja regulativa za AI tehnologije.
Međutim, djeluje da postoji apetit da UN zadrže svoju ulogu u promovisanju globalne bezbjednosti, čak iako je potrebno ograničenije operativno učešće u konfliktima u poređenju sa onim kakvo je bilo u prošlosti. Umjesto raspoređivanja svojih snaga, UN bi mogle podržavati druge u upravljanju krizama, uglavnom regionalne organizacije pa čak i pojedinačne zemlje. Ovaj model je već provjeren. U oktobru, na primjer, Savjet bezbjednosti je dozvolio Keniji da predvodi misiju multinacionalne bezbjednosne pomoći na Haitiju. SAD takođe rade sa nekoliko afričkih država na predlozima da UN finansira misije stabilizacije na kontinentu koje bi predvodile afričke zemlje, u nadi da će te snage biti više motivisane od pripadnika UN mirovnih misija da se bore protiv milicija i pobunjenika.
Mada se SAD, Kina i Rusija sada sučeljavaju u UN povodom mnogo tema, Savjet bezbjednosti bi ipak mogao da postavi novi balans ili stabilnost. Može služiti kao mjesto za smirivanje konflikata između velikih sila i za suzbijanje malog, ali značajnog broja kriza u kojima je tim silama u interesu da sarađuju - što je razmjer djelovanja koji podsjeća na funkciju UN za vrijeme Hladnog rata.
Malo je vjerovatno da će se velike sile složiti oko mnogo toga, ali ima slučajeva - uključujući i sporazum Savjeta bezbjednosti iz marta 2021. da UN misija pomoći u Avganistanu treba da ostane u toj zemlji - u kojima je Vašingtonu, Pekingu i Moskvi u interesu da sarađuju sa UN.
Iako je Savjet bezbjednosti u zastoju, širi sistem UN-a i dalje može odigrati značajnu ulogu u međunarodnom upravljanju sukobima. UN humanitarne agencije imaju jedinstvene kapacitete da ublaže i obuzdaju posljedice nasilja, i one nastavljaju da funkcionišu uprkos aktuelnim problemima oko budžeta. UN zvaničnici takođe traže načine da rade na prevenciji konflikta koja se ne oslanja na nadzor Savjeta bezbjednosti poput upotrebe fondova Svjetske banke za podršku osnovnim službama u slabim državama. U periodu geopolitičkih tenzija, UN možda neće preuzeti vođstvo za rješavanje velikih kriza, ali može puno toga učiniti na marginama kako bi zaštitila ranjive.
Ratovi na Bliskom istoku i u Ukrajini, kao i tenzije između Kine i SAD, istovremeno i otežavaju međunarodnu saradnju i čine je ključnom. Proteklih nedjelja i mjeseci, mnogi UN zvaničnici i diplomate su brinuli da je ova organizacija u slobodnom padu. Međutim ukoliko svoje diplomatske i bezbjednosne uloge prilagode novoj globalnoj realnosti, UN i dalje mogz pronaći svoje uporište.
Prevod: N. Bogetić
Bonus video:
