Prateći javnu debatu povodom izbora predsednika sudova i najavljenog izbora predsednika Vrhovnog suda Crne Gore, razumela sam da je predmet sporenja: da li zakonska zabrana da jedno isto lice bude birano za predsednika suda više od dva puta, znači da ono može biti opet birano, bez obzira na prošli broj mandata, ili se uzimaju u obzir samo mandati od stupanja na snagu Zakona o Sudskom savjetu i sudijama, 2016 (dalje: Zakon). Sporno je i da li se isto lice može birati za predsednika Vrhovnog suda, nezavisno od prošlog broja mandata, ili važe samo mandati od stupanja na snagu amandmana na Ustav Crne Gore 2013. godine. Ustavni zakon ne sadrži rešenje ovog pitanja. Zastupnici stava da isto lice može biti ponovo birano za predsednika suda, kao i za predsednika Vrhovnog suda, smatraju da bi, u suprotnom, došlo do retroaktivne primene Ustava i Zakona. Nasuprot tome, oni koji smatraju da je ustavno i zakonski nedopustiv izbor za predsednika suda istog lica koje je imalo već dva mandata, nude argumentaciju da nema retroaktivnosti, zato što predsednici sudova vrše javnu funkciju, te ne mogu imati stečena prava.
Izabravši predsednike nižih sudova koji su već konzumirali dva mandata, Sudski savjet je zauzeo stav da se računaju samo mandati posle stupanja na snagu Zakona, što možda prejudicira isti stav za izbor predsednika Vrhovnog suda, iako bi Savjet mogao zauzeti suprotan stav, jer je zabrana za predsednike sudova zakonska, dok je za predsednika Vrhovnog suda - ustavna zabrana.
Da li je svaka primena novog zakona na pravne odnose koji su nastali u prošlosti pod uslovima ranijeg zakona, retroaktivna primena? Odmah da odgovorim, na osnovu doktrinarnih i sudskih tumačenja - nije, zato što za retroaktivnost nije dovoljno samo to da je jedan zakon kasnije donet i da se odnosi na situacije nastale po ranijem zakonu, već ona zavisi od toga da li novi zakon ukida ili ograničava stečena prava, da li su činjenične i pravne situacije na koje se odnosi raniji i novi zakon iste, da li je novi zakon procesni ili materijalnopravni, itd. Retroaktivna primena zakona postoji onda kada se prava stečena u prošlosti oduzimaju ili ograničavaju, ili se novim zakonom postavljaju nove obaveze, ili se menja ili, pak, oduzima dejstvo nekom pravnom odnosu ili pravnoj radnji koji su okončani u prošlosti.
Pitanjem retroaktivnog dejstva zakona pozabavio se Ustavni sud Crne Gore povodom osporavanja nekolikih odredaba Zakona o tumačima. Sudski tumači su tvrdili da su, zato što ih ovaj zakon obavezuje na polaganje dodatnih ispita iako su već ranije položili ispit, diskriminisani u odnosu na one koji treba da polažu samo ispit određen osporenim zakonom. Takođe su tvrdili i da im je nametnuta dodatna obaveza, iako su već ranije stekli svojstvo tumača. Ustavni sud se nije izjasnio samo o pitanju diskriminacije, već i o pitanju retroaktivnosti. U toku delatnosti ranije postavljenih tumača, donet je zakon koji nameće nove obaveze i uslovljava produžavanje delatnosti polaganjem ispita i podnošenjem prijava. Ustavni sud se nije rukovodio samo vremenskim kriterijumom pri oceni dopuštenosti dejstva novog zakona na postojeće stanje. Zauzeo je stav da je dopuštena primena novog zakona, zato što postoji potreba da se neadekvatno uređena oblast, uredi, a rukovodio se principima proporcionalnosti i preovlađujućeg legitimnog javnog interesa, pa je zaključio da je primena novog zakona dopuštena, što znači da nije retroaktivna. Ovo je odluka kojom je postavljen temelj za izgradnju sudskih stavova o retroaktivnosti i o dopuštenoj primeni novog zakona na uspostavljene pravne situacije koje traju u vreme stupanja na snagu novog zakona. Takođe, iz odluke proizlazi da položaj sudskog tumača, kao lica od javnog poverenja, nije stečeno pravo.
Primena ove odluke na predstojeći izbor predsednika Vrhovnog suda kazuje da položaj javnog funkcionera nije stečeno pravo, iako to ni ranije nije bilo sporno. Ono to nije ni prema praksi Evropskog suda za ljudska prava.
Pravna situacija predsednika sudova uopšte i predsednika Vrhovnog suda, je trajna situacija. Karakter, uloga i identitet Vrhovnog suda nisu se promenili - isti su kao što su bili po ranijem ustavnom tekstu. I tada je bio, a i danas je najviši sud države. Funkcija predsednika Suda je i tada i danas bila identična. Isto to važi i za fizičko lice koje je u prethodna dva mandata obavljalo funkciju predsednika Suda. Materijalni uslovi za poveravanje javne funkcije su u bitnom isti. Nadležnost organa koji je aktuelnog predsednika Vrhovnog suda birao u prethodna dva mandata nije deo relevantnog činjeničnog stanja.
Da bi se ocenilo da li je delovanje jednog pravnog pravila retroaktivno, bitan je i karakter norme. Ustavna zabrana trećeg (i bilo kog narednog izbora) se može shvatiti kao procesna smetnja za donošenje odluke nadležnog organa o ponovnom izboru lica koje je konzumiralo već dva mandata, te kao takva, tj. procesna, deluje trenutno i nema retroaktivno dejstvo.
Činjenica da je ustavnim promenama ograničen broj mandata predsednika Vrhovnog suda, kao i razlog za to, ključni su za ciljno tumačenje. A ovakvo tumačenje je potrebno, jer Ustavni zakon ne sadrži prelazne odredbe o (ne)uračunavanju prošlih mandata, pa pravnu prazninu treba popuniti. O ovome nema precedenta. Analogija sa predsednikom Republike CG nije primenjiva, jer je on na svoj prvi mandat izabran kao predsednik federalne jedinice šire zajednice. Cilj ograničenja mandata je legitiman, zato što se sastoji u izbegavanju uspostavljanja personalne moći predsednika Vrhovnog suda, a radi stvarnih garantija vladavine prava i nezavisnosti sudija i sudova. Dakle, suprotno stanovištu da se imaju uzeti u obzir samo mandati ostvareni po novom ustavnom uređenju, činjenica da nema prelaznih odredaba i uzimajući u obzir legitimni cilj ograničenja, obavezuje onog ko primenjuje normu da uračuna oba mandata i primeni novu ustavnu normu.
Zabrana više od dvostrukog izbora predsednika Vrhovnog suda je ustavna zabrana. Ustav ima izvornu konstitutivnu moć, koja proističe iz samog pojma republikanskog konstitucionalizma: suvereni građani uvek imaju moć da promene ustav, a promenom se moraju poštovati neotuđiva ljudska prava i procedura predviđena za tu promenu - i samo time je moć ograničena. Zakoni imaju izvedenu, prenesenu moć, jer se donose pod ustavnim ograničenjima i procedurama - njihova moć počiva na ustavu, dok moć ustava proističe iz ustava samog, kao tvorevine volje suverenih građana. Ustavnost zakona se može preispitivati, ustavnost ustava - ne (sa izuzetkom ograničenja ljudskih prava i poštovanja ustavne procedure, što se tehnički postiže preispitivanjem Ustavnog zakona). Pored toga što je u pitanju ustavna zabrana, radi se i o ustavnoj normi koja nije posredovana zakonom i koja se, na osnovu čl. 16 Ustava, neposredno primenjuje. Ona se primenjuje na zatečeno činjenično i pravno stanje, tj. i na sve prošle mandate aktuelnog predsednika Vrhovnog suda. Neposredna primena Ustava na zatečene pravne situacije nije retroaktivna primena i to ne može biti.
Amandmani su stupili na snagu 31. jula 2013. godine, a drugi izbor aktuelnog predsednika Vrhovnog suda je izvršen posle godinu dana, 24. jula 2014. U svojoj odluci o tom izboru, Sudski savjet izrično piše da je ista kandidatkinja već bila predsednik Vrhovnog suda. Zbog toga bi treći izbor, pored toga što bi bio protivan Ustavu, značio i to da Sudski savjet deluje protiv činjeničnog stanja koje je sam utvrdio. Tako nešto visoki organ sudske vlasti ne sme sebi dopustiti, jer bi ne samo sebe kompromitovao i ugrozio javno poverenje, nego i princip vladavine prava i izvornu moć Ustava.
Zaključujem, dakle, da odredbe o zabrani više od dva konzumirana mandata nemaju retroaktivno dejstvo i da je ta zabrana, kao zakonska, morala biti primenjena prilikom izbora predsednika sudova, a da se ustavna zabrana koja se odnosi na predsednika Vrhovnog suda, mora primeniti, jer Ustav nema retroaktivno dejstvo, te bi ponovni izbor istog lica za predsednika najvišeg suda, bio neustavan.
U ovom tekstu nisam se koristila vanpravnom argumentacijom. Imam, međutim, potrebu da upravo u ovoj prilici podsetim na mudru misao jednog teoretičara prava: „Odluka ne samo da ne sme ići protiv zakona; ona ne sme ići protiv zdravog razuma prosečnog čoveka.“
Autorka je profesorica prava u penziji
Napomena: Tekst je skraćena verzija dužeg teksta pod istim nazivom, koji je dostupan na internet stranici www.hraction.org.
Bonus video:
