Obaveza je pripadnika akademske zajednice da učestvuju u dijalogu o najvažnijim društvenim temama a ne da im univerzitetska i naučna autonomija bude izgovor za ćutanje. Mogao sam i ja reći da ove teme zadiru u nepravosnažne sudske predmete i tako opravdati odsustvo, međutim govorim u svojstvu profesora Ustavnog prava i ne iznosim stavove Sudskog savjeta.
Dobro je da se ovo pitanje razmatra i bez konkretnog povoda, zato bi učesnici u raspravi trebalo da budu lišeni subjektivizma, političkih primjesa, odnosno to bi omogućilo da prosuđuju Sine ira et studio (bez srdžbe i pristrasnosti).
Imunitet poslanika je star koliko i moderno političko predstavljanje, i do danas je predmet preispitivanja - pravnih, političkih i najšire javnosti. Njegov značaj ogleda se i u tome što je on indikator stepena demokratičnosti jednog društva. To je potvrdila i naša parlamentarna praksa i inicirala da iznova preispitujemo domete poslaničkog imuniteta.
Ovdje smo na razmeđi ustavnog i krivičnog prava, između onoga što je propisano i onoga što je praksa. O ovom pitanju nema gotovog recepta, naprotiv, postoji raznolikost odgovora na upit - kako štititi poslanički imunitet, i tačnije, kako štititi parlament. Jer, ovo pravo nije adresirano samo pojedincu, ono štiti parlament kao instituciju, i zato je tako važno. Što su odrednice poslaničkog imuniteta i kako ih pravilno primijeniti? Odrednice su: sloboda poslanika, utvrđivanje uslova pod kojima se ona može ograničiti i sprovođenje postupka u kome se to čini. Sve to mora biti uokvireno pravnim i drugim dokumentima, posebno kada se rješava o nečijoj slobodi. Tome nas uči i istorija razvoja ljudskih prava, njeni prvi moderni akti su donijeti upravo u cilju zaštite od neosnovanog lišenja slobode, jer, sloboda je pretpostavka mnogih prava.
Konkretnije, naša dilema je: kako unaprijediti postupanje Administrativnog odbora i Skupštine u cjelini, do mjere da percepcija javnosti ne bude da je ovo instument kojim većina sudi manjini. Zašto ne reći da takva percepcija, u ne maloj mjeri, postoji i u Crnoj Gori.
Da ne ostanem na nivou opisivanja, moja bazična ocjena je: kod nas postoji podnormiranost u uređivanju poslaničkog imuniteta, od Ustava pa naniže. To potvrđuje činjenica da je u većini drugih država ovaj institut opsežnije uređen nego što je to u našem slučaju. Zato institut imuniteta treba dograditi, prvenstveno u pravnoj ravni, što ne umanjuje značaj usvajanja određenih smjernica. Ovo ne znači da se dovode u pitanje smjernice ni GRECO-a ili Venecijanske komisije (VK), one su od koristi, ali njihova opštost ne može nadomjestiti ono što mi moramo upisati u naše pravne akte.
Jedan skoriji slučaj iz naše parlamentarne prakse upućuje na svu složenost ovog pitanja budući da je posebnim zakonom (ZKP) otvorena mogućnost derogiranja suštine ustavne norme o poslaničkom imunitetu. Naime, u predmetu jednog poslanika došlo je do lišenja slobode, i to u formi procesne kazne odnosno „stavljanja u zatvor“ a ne određivanja pritvora, a to se, opet, svodi na oduzimanje čovjekove slobode, kako god se to pravno kvalifikuje. Posljedica je bila da je sud postupao po zakonu, ali je izostalo izjašnjavanje Skupštine. Tako nije moglo biti, recimo, ni po Ustavu za Knjaževinu Crnu Goru iz 1905.godinu, gdje je u članu 99 utvrđeno da ne može „nikakva vlast ni pozvati ni u pritvor staviti narodnog poslanika bez odluke Skupštine, osim ako se uhvati na samom djelu zločinstva“.
Stoga, oni koji primjenjuju norme o ličnoj slobodi i uopšte o ljudskim pravima uvijek treba da ih tumače šire, u interesu slobode, a ne rigidnog formalizma. Ukoliko bi drugačije postupali onda bi aktima iz 70-ih godina homoseksualnost bila krivično djelo, a ne ljudsko pravo, pravo na izbor seksualne orijentacije. Drugim riječima, ako ljudska prava imaju dinamički karakter, ako se širi njihov katalog, onda i njihovo tumačenje mora imati odliku evolutivnosti.
To je uočljivo i iz stava o teritorijalnom važenju ovog instituta, koji se ne može prostirati samo pod svodom skupštinskog zdanja niti samo u vrijeme zasijedanja, već opet šire. O tome sam i prije konkretnog slučaja iz naše prakse, 2015. godine u Komentaru Ustava Crne Gore (član 86) napisao da formulaciju „u vršenju svoje poslaničke tunkcije“ treba šire tumačiti, budući da se ona „ ne odnosi“ samo na vrijeme trajanja skupštinskih zasijedanja, već i na obavljanje svih drugih aktivnosti, između zasijedanja, putem kojih se vrši poslanička funkcija“.
I opet jedan pogled u našu pravnu istoriju. U Zakonu o privremenom poslovnom redu (1906), prvom zakonu koji je bio usvojen po Ustavom propisanoj proceduri, utvrđen je način zaštite poslaničkog statusa, što svjedoči o značaju koji je dat ovom pitanju. U tom zakonu nije, a danas jeste izostalo, da se zakonom bliže definiše obim i sadržaj poslaničkog imuniteta. Iz toga treba izvući pouku. Tako je, pored ostalog, uređen i princip teritorijalnog važenja poslaničkog imuniteta, pa je u članu 129 ovog zakona utvrđeno da se poslanik ne može staviti u pritvor bez obzira da li je krivično djelo učinio „u zgradi skupštinskoj ili van nje“.
Mislim da je odluka Ustavnog suda Crne Gore s kraja 2018. pomogla rješavanju tadašnjeg pravno-političkog rebusa, da je to bio nijansiran spoj odlučivanja o ocjeni ustavnosti i ustavnoj žalbi, odnosno o pravu pojedinca. To je potvrdilo koliko je dobro da postoji pluralitet oblika i organa koji odlučuju o ljudskim pravima, u ovom sliučaju da pored redovnog odlučuje i Ustavni sud.
Ovo posebno jer je u navedenom slučaju došlo do lišenja slobode poslanika bez „autorizacije parlamenta“ korišćenjem drugog instituta, jedne od procesnih mjera, propisane u zakonu koji u tom dijelu ne posjeduje svojstva na koja upućuje praksa Evropskog suda za ljudska prava (pravni osnov, kvalitet, predvidljivost, dostupnost). Dakle, treba odlučiti o pravnoj sudbini takve odredbe koju je u rješenju o pokretanju postupka za ocjenu ustavnosti Ustavni sud Crne Gore kvalifikovao kao neodređenu i nepreciznu. To je bilo dobro, ili bolje reći, moguće prelazno rješenje ali je nastupajući ispit Ustavnog suda značajno osjetljiviji, budući da će implikacije njegove konačne odluke biti veoma otvorene, u kom god smjeru ona bude donijeta.
Rasprava na ovu temu treba da ima sljedeća ishodišta: 1) Treba normativno dograditi institut poslaničkog imuniteta - još jasnije u ustavnoj normi, bliže u zakonskoj, a detaljno u poslovničkoj odredbi. Tako, na primjer, u ustavnoj ravni treba zaštititi slobodu poslanika i autoritet parlamenta, recimo, kao u Ustavu Republike Italije po kome „poslanik ne može biti uhapšen ili na bilo koji drugi način lišen slobode, niti se može držati u pritvoru“. U zakonskoj ravni treba izvagati argumente da li ovo pitanje definisati u zakonu u Skupštini, ili to učiniti u posebnom zakonu o imunitetu. 2) Uvažiti smjernice GRECO-a i VK, ali ne nekritičkim preslikavanjem, već primjereno našim okolnostima, jer, primjera radi, navedeni slučaj iz naše prakse ne bi bio njima obuhvaćen. Zato i u drugim zakonima treba eliminisati mogućnost da se u vidu procesnih kazni ili na sličan način faktički zaobiđe ovo ustavno pravo, a takvih zakona ima još. 3) Omogućiti da u raspravi o oduzimanju poslaničkog imuniteta poslanik ima pravo na „jednakost oružja“, da da svoju riječ, da ima pravo na stručnog konsultanta, ali ne na način da se to pretvara u proces koji bi imao oblik suđenja. Istovremeno, treba obezbijediti da se u primjeni ovog instituta ispoštuje princip proporcionalnosti.
U zaključku, ukoliko ne dogradimo imunitet u ovom pravcu oduzimanje imuniteta će se u javnosti doživljavati kao sredstvo koje u svrhu političke oportunosti koristi većina. Zato je interes i većine i manjine da se ovo utvrdi na najbolji način, budući da u politici važi „pravilo povratne karte“ (B. Rasel), odnosno mogućnost promjene odnosa onih koji vrše vlast i onih koji im oponiraju. Stoga pravila o poslaničkom imunitetu moraju posjedovati svojstva objektiviziranosti i izvjesnosti, jer razvoj prava je dužnik razvoja njegovih procedura. To je garancija da se po ovom pitanju ne ulazi u polje arbitrernosti. Ujedno, to je u interesu onih koji primjenjuju pravila (Administrativni odbor, Skupština), i onih na koje se ta pravila potencijalno mogu primijeniti (poslanici). Zato cijenim da nam ovakve i slične rasprave, u ovom i drugim formatima, pomažu rješavanju otvorenih pitanja.
Tekst predstavlja izlaganje autora na tematskoj sjednici Administrativnog odbora Skupštine Crne Gore, 18. jul 2019.
Bonus video:
